ДЕРЖАВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС УКРА НСЬКИХ ЗЕМЕЛЬ НА ПОЧАТКУ 20-х РОКІВ. СОЮЗНИЙ ДОГОВІР 1922 р.

Незалежність УСРР, як і інших неросійських радянських республік, з самого початку була фікцією. Жодна з цих республік не мала влади, здатної керувати, самостійно визначати спрямованість суспільного і еко­номічного розвитку, формувати власну політику і не бути зобов’язаною виконувати вказівки ззовні.

Національні «незалежні, суверенні» республіки були формою, яка повинна була звести нанівець національно-визвольний антиросійський і антибільшовицький рух та вплив керівників цього руху. Комуністи з ус­піхом застосували цю форму в тактиці поновлення цілісності російської держави. Найвища влада повсякчас наголошувала на незалежному ста­тусі радянських республік. Вони іменувалися не інакше як державами.

¹ Далекосхідна Республіка.

Це підкреслювалося і в преамбулі договору про воєнний і госпо­дарський союз між Росією та Україною, який був підписаний в Москві 28 грудня 1920 р. У той же час, згідно з цим договором, уряди РСФРР і УСРР об’єднали сім наркоматів: військових і морських справ, ВРНГ^[22], зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів, пошт і телеграфу. Причо­му, об’єднані наркомати входили до складу PHK РСФРР, а в PHK УСРР мали своїх уповноважених.

Серед об’єднаних комісаріатів не було НКЗС.

14 лютого 1921 року Ф. Я. Кон і Ю. М. Коцюбинський підписали перший мирний договір незалежної УСРР - із Литвою. 1921-1922 рр. були встановлені дипломатичні відносини УСРР із Латвією та Естонією. Підписані торговельні угоди з Австрією, Італією, Чехословаччиною.

Договір уряду УСРР з Німеччиною від 23 квітня 1921 р. свідчить про визнання України великою європейською державою. Після візиту до Ту­реччини і укладення договору про дружбу і братерство з цією країною в січні 1922 р. заступник голови Раднаркому України М. В. Фрунзе з почут­тям гордості говорив: «До нашого відвідування в Туреччині про Україну знали мало, але зараз я заявляю, що українське ім’я користується там надзвичайною популярністю».

Завдяки виступам делегатів від ЦК Допголу^[23] України, делегати конг­ресу Міжнародної робітничої допомоги голодуючим (Берлін, липень 1922 р.) одержали дані про масштаби голоду в УСРР. До цього вони знали лише про голод на Поволжі.

Компетенція органів РСФРР в межах Країни Рад юридично не була обумовлена. Проте, незважаючи на це, органи РСФРР втручалися в робо­ту органів національних республік або ж діяли самостійно, ігноруючи їх взагалі. Тому окремі республіки почали виступати проти того, щоб роль центральних органів договірної федерації виконували органи Радянської Росії. Зокрема, ЦК КП(б)У навесні 1922 р. висловив скаргу стосовно по­рушення договору про воєнний і господарський союз між Росією і Украї­ною та суверенітету України з боку народних комісаріатів РСФРР.

Ставало все більш і більш очевидним, що договірна федерація не задовольняє ні правлячий центр, ні комуністичні партії окремих рес­публік.

Центр вважав радянські національні республіки небажаними про­міжними ланками в процесі здійснення неділимої влади центру. А уряди республік вважали, що центр їх обходив, причому сам центр все більш і більш виступав як російський уряд. У зв’язку з цим, влітку 1922 р. національні республіки виступили з ініціативою і запропонували ЦК РКП(б) розглянути питання взаємовідносин радянських республік з російськими радянськими органами. Сенс цього кроку полягав у тому, щоб ЦК РКП(б), який одночасно був як російським, так і надреспубліканським верхов­ним органом влади, «закликав до порядку» російський урядовий апарат і нагадав йому, що його юрисдикція не сягає національних радянських республік, оскільки в цих республіках існують національні органи влади.

10 серпня 1922 р. Політбюро ЦК РКП(б) прийняло постанову про створення комісії, яка повинна була підготувати до пленарного засідан­ня ЦК питання «про взаємовідносини РСФРР і незалежних республік». На розгляд цієї комісії в кінці серпня 1922 р. було представлено підго­товлений Й. В. Сталіним проект резолюції. Цей проект, схвалений комі­сією, пізніше одержав назву сталінського плану автономізації. План Ста­ліна передбачав ліквідацію навіть формальної незалежності національ­них радянських республік, зведення їх державного статусу до рівня автономних республік у складі Російської Федерації, підпорядкування національних органів апарату РСФРР. Серед керівних партійних і ра­дянських працівників України у ставленні до цього плану виявилися великі розбіжності. Зокрема, позицію Сталіна підтримував перший сек­ретар ЦК КП(б)У Д. 3. Мануїльський. Проти сталінського проекту рішу­че виступав голова Раднаркому УСРР. X. Г. Раковський. У доповідній записці, направленій 28 вересня 1922 р. Сталіну, він відмітив: «Замість того, щоб довести розпочате будівництво до кінця, поставивши ясно і чітко питання про форми нашого державного життя і про побудову наших центральних органів, замість того, щоб виробити справжню фе­дерацію, яка забезпечувала б для всіх однакові умови революційного будівництва...

Розмежування у зв’язку з проектом автономізації мало місце се­ред партійного і радянського керівництва різних рівнів. Тому й рішен­ня, прийняте Політбюро ЦК КП(б)У, мало компромісний характер. З жовтня 1922 р., заслухавши доповідь Г. І. Петровського про взаємовід­носини між РСФРР і незалежними республіками, було ухвалено збе­регти незалежність УСРР. У той же час відзначалася готовність підко­ритися рішенню ЦК РКП(б), якщо ЦК визнає доцільним входження республік до складу РСФРР, та «не наполягати на збереженні фор­мальних ознак політичної самостійності УСРР, а визначати відносини на основі практичної доцільності».

В. І. Ленін, який безпосередньо не брав участі в обговоренні цього питання за станом здоров’я, розцінив план безпосереднього входження республік у РСФРР як неправильний і несвоєчасний намір. Натомість він запропонував у листі до членів Політбюро ЦК РКП(б) від 26 вересня 1922 р. створити нову федерацію - «Союз Радянських Республік Європи і Азії» - та зробив кілька пропозицій щодо його організації. Фактично запропонована Леніним форма державного об’єднання республік не зміню­вала «автономізаційної» суті нової держави. Про це він сам зазначив у продиктованому 30-31 грудня 1922 р. листі «До питання про національ­ності або про «автономізацію»: «Я, здається, дуже винен перед робіт­никами Росії за те, що не втрутився досить енергійно і досить різко в горезвісне питання про автономізацію, яке офіційно називають, здаєть­ся, питанням про союз радянських соціалістичних республік».

Пропозиції Леніна були певного мірою враховані комісією з питання про взаємовідносини РСФРР і незалежних республік. Під впливом ленін­ських зауважень було змінено також і порядок обговорення цього пи­тання: воно було оформлено ще й рішенням з’їздів рад національних радянських республік. ЗО грудня 1922 р. І з’їзд рад CPCP за пропозицією керівника делегації УСРР М. В. Фрунзе в основному затвердив деклара­цію про утворення Союзу PCP і союзний договір.

Під час конституційного оформлення CPCP ряд керівників українсь­кого уряду відкрито виступили проти шовіністичних за своїм спряму­ванням домагань центру. Однодумцями Раковського були його заступ­ник М. В. Фрунзе, нарком юстиції М. О. Скрипник, нарком освіти Г. Ф. Гринько. Зокрема, Раковський і Фрунзе опублікували в «Коммуни­сте» статтю «Національний момент у радянському будівництві», в якій висловили зауваження з приводу тез доповіді Сталіна на XII з’їзді РКП(б) про національні моменти в партійному і державному будівництві. На VII Всеукраїнській партконференції Раковський знову нагадав про не­обхідність «у наші союзні відносини внести визначеність, і ця визначеність повинна бути по лінії: більше прав, більше коштів, більше ініціативи в усіх галузях окремим радянським республікам».

Український підхід до проблем конституційного оформлення CPCP вироблявся колегіально, за активною участю і під контролем ЦК КП(б)У. З травня 1923 р. комісія Раднаркому по виробленню проекту Консти­туції CPCP заслухала доповідь X. Г. Раковського «Про Конституцію CPCP, взаємовідносини між наркоматами УСРР та CPCP і формування бюдже­ту». Наступного дня Політбюро ЦК КП(б)У створило комісію для прак­тичного втілення в життя рішень XII з’їзду партії у складі X. Г. Раковсь­кого, М. В. Фрунзе, В. П. Затонського та Е. Й. Квірінга. Результатом спільної роботи став український проект Конституції CPCP, в основному схвалений 23 травня на об’єднаному засіданні Президії ВУЦВК та Рад­наркому України. Цей проект виходив із необхідності забезпечити госпо­дарську автономію республік, їхню рівноправність у культурних та адм­іністративних питаннях. Гарантією їхньої рівноправності мало стати роз­ширення прав Ради національностей, через яку повинні були проходити всі рішення верховних органів Союзу, які змінювали або скасовували ухвали ЦВК та Раднаркомів республік. За українським проектом кожна з двох палат мала самостійну президію; уряд повинен був формуватися за участю обох палат.

Оцінюючи ці пропозиції з висоти Сучасного досвіду, можна зробити висновок, що вони навряд чи могли надійно забезпечити суверенітет республік. Запропоноване Україною конституційне оформлення CPCP аб­солютизувало механізми державності, питання про розвиток місцевого самоврядування на радянській основі навіть не ставилося. Проте, у разі врахування українських пропозицій, можна було розраховувати на го­ловне: ліквідацію виключного права на прийняття політичних рішень без погодження з республіками.

Чому ж досить зважені і помірковані пропозиції українського уряду були не просто відкинуті, а й засуджені на союзному рівні? Перш за все тому, що вони супроводилися гострою критикою тієї моделі управління країною, яку вдалося протягти центру в процесі утворення CPCP. На XII з’їзді РКП(б) Раковський відверто сказав про τe,_i що багато цент­ральних органів зрозуміли утворення Союзу як можливість «обрушити- ся всією своєю вагою на окремі республіки». Про «надзвичайно глибоку централізаторську інерцію», яка давить і гне відповідальних працівників і є однією з величезних перешкод для налагодження державних взаємо­відносин всередині Союзу, говорив і Г. Ф. Гринько на Четвертій нараді ЦК РКП(б) з відповідальними працівниками національних республік і об­ластей. «Якщо ми на досвіді трьох років підходимо до необхідності офор­мити наші конституційні відносини, - зазначив він, - то не з любові до конституційної чіткості, а через необхідність забезпечити розвиток гос­подарської ініціативи, якою така велика республіка, як Українська, по­винна володіти повністю і реально. Ми будемо наполягати на конститу­ційному закріпленні наших господарських і конституційних прав».

Крім того, на фоні гостроти «грузинського питання»^[25], ускладненого поведінкою комісії під головуванням Ф. Е. Дзержинського, солідарний ви­ступ представників України становив для бюрократичної верхівки щой­но створеного Союзу неабияку небезпеку. На окраїнах виникла опозиція заходам центру, яка знаходила підтримку з боку М. І. Бухаріна. Це зму­сило Сталіна виступати на XII з’їзді РКП(б) із звинуваченням Бухаріна у нерозумінні національного питання. При цьому Сталін заявив, що не поді­ляє поглядів тих, хто роздає всілякі обіцянки націоналам, розшаркуючись перед їхніми представниками. «Пра­во на самовизначення, - сказав він, - не може і не повинне служити пе­репоною справі здійснення права робітничого класу на свою диктату­ру. Перше повинне відступити перед другим».

Підім’явши під себе всю систему органів влади, сталінське керівницт­во іменем партії встановлювало в країні режим всевладдя партапарату. Всі розмови про права націй на само­визначення і суверенітет республік в цих умовах були не більш як димо­вою завісою, за якою мала здійснюва­тися стара орієнтація на «єдину й не­ділиму».

Фелікс Дзержинський

26 січня 1924 р. відкрився II з’їзд рад CPCP. Він остаточно затвердив першу Конституцію CPCP. Після цього «випаровування» рештків суве­ренітету, об’єднання національних республік пішло прискореними тем­пами. Нації як такі ніяких економічних, політичних, культурних прав не мали. Певний мінімум прав мали союзні й автономні республіки — як територіальні одиниці, що виступали в руках центру у вигляді інстру­мента для здійснення планування, розподілу, кадрової, фінансової, куль­турної політики. Оскільки всі важелі політичного керівництва зосеред­жувалися в руках правлячої комуністичної партії, політичний устрій CPCP був ближчим до унітарної держави, ніж до федерації.

Таким чином, утворення єдиної багатонаціональної держави, незва­жаючи на зовнішньо нібито демократичні форми побудови, проходило й пройшло за сталінським сценарієм. Українська CPP, як і всі інші неза­лежні національні республіки, остаточно втратила рештки суверенітету.