§ 1. Административные системы и институты

Сравнение системы управления русскими владениями в Север­ной Азии и английскими и французскими колониями в Северной Америке требует рассмотрения как конкретных институтов и ор­ганов власти, существовавших «на местах», и тех управленческих структур, которые находились «в центре», так и всего процесса принятия решений, связанных с выработкой стратегии и тактики управления отдаленными / заморскими территориями.

В конце XVI-XVII вв. организация управления Сибирью и ее административно-территориальное устройство были относительно простыми. В административном плане вся территория Сибири де­лилась на уезды, которые были основной административной едини­цей, а центром уезда был «город и острог» — резиденция уездного

воеводы. В условиях быстрого продвижения русских в глубь Си­бири и включения все новых и новых территорий в состав владе­ний Москвы, количество сибирских уездов также быстро росло — к 1629 г. их было уже 14 —Тобольский, Тюменский, Пелымский, Березовский, Сургутский, Тарский, Кетский, Нарымский, Верхо­турский, Туринский, Мангазейский, Томский, Кузнецкий, Енисей­ский. В дальнейшем их стало еще больше—добавились Краснояр­ский, Якутский, Илимский, Нерчинский, Иркутский, Албазинский (существовал в 1682-1708 гг.), а Мангазейский был заменен Туру- ханским в 1677 г.

Управление Сибирскими уездами было организовано несколько иначе, чем уездами Европейской России. Основное отличие заклю­чалось в его официально «двухуровневом» (по выражению акаде­мика Н. Н. Покровского) характере. В допетровское время все уез­ды Европейской России подчинялись непосредственно центру; ни­каких других «промежуточных» инстанций / «уровней» управле­ния между ними и Москвой не было. В Сибири же существовало такое понятие, как «разряд», который с известной долей условности можно считать административно-территориальной единицей более высокого уровня, объединявшей несколько уездов. Так называемые разрядные воеводы в Сибири управляли не только своим «собствен­ным» уездом, но и считались старшими по отношению к другим воеводам, уезды которых входили в тот или иной разряд.

Первоначально разрядным воеводой был только воевода То­больска. В 1629 г. был создан Томский разряд; после 1638 г. на­чал складываться Ленский, или Якутский, разряд (окончательно он сформировался в первой половине 1640-х годов). В 1677 г. был официально образован Енисейский разряд, а в 1687-1693 гг. суще­ствовал еще и Верхотурский разряд.

Однако, говоря о разрядах, следует учитывать два важных мо­мента. Во-первых, сфера компетенции разрядных и «обычных» уездных воевод не была сколько-нибудь четко разграничена; уезд­ные воеводы находились как бы в двойном подчинении (и Москве, и соответствующему разрядному воеводе), что часто оборачивалось неразберихой и конфликтами. Во-вторых, особое место среди си­бирских воевод (и разрядных, и уездных) занимал воевода Тоболь­ска — города, находившегося в своего рода двойственном положе­нии. С одной стороны, Тобольск был центром тобольского разряда, т. е., по крайней мере, после 1629 г. он был лишь одним из несколь­ких сибирских разрядных городов. С другой стороны, Тобольск

практически с момента своего основания и как минимум до конца XVII в. (а отчасти и в последующие периоды) занимал особое пер­венствующее положение в масштабах всей большой Сибири, будучи по сути общесибирским административным центром.

Воеводство в Тобольске было самым почетным (не случайно то­больских воевод называли сидящими «на Сибирском царском пре­столе»^[199]). На эту должность назначались, как правило, представи­тели наиболее знатных аристократических родов, высшие думные чины (бояре и окольничие), обладатели княжеских титулов, часто люди, достаточно близкие царю. На воеводстве в других разряд­ных городах князья и бояре также встречались, но уже значитель­но реже, не говоря об уездах —туда, в основном, назначались ме­нее знатные представители правящей элиты: стольники, москов­ские дворяне и т. п. Соответственно это обстоятельство также спо­собствовало возвышению тобольских воевод по сравнению со все­ми остальными (не следует забывать о местнических настроениях, чрезвычайно прочно укоренившихся в сознании тогдашнего россий­ского общества). Впрочем, только общим престижем должности и знатностью занимавших ее лиц дело не ограничивалось — тоболь­ские воеводы объективно были наделены более широкими полномо­чиями, чем их остальные сибирские «коллеги». Тобольские воеводы командовали всеми войсками, находящимися в Сибири, отвечали за торговые и политические сношения с соседними государственными образованиями; в их ведении также находились некоторые общие хозяйственные вопросы и т. п.

Таким образом, на практике получалось, что система управле­

ния Сибирью с конца XV в. и до 1629 г. (образование Томского раз­ряда) была двухуровневой, а затем — вплоть до начала XVIII в. — как бы двух с половиной уровневой, учитывая наличие нескольких разрядов и при этом «столичный» статус Тобольска в масштабах всей Сибири.

Говоря о сибирских уездах, следует учитывать, что их грани­цы были весьма условными и отнюдь не всегда логичными.

Между воеводами нередко возникали конфликты по поводу про­никновения отрядов служилых людей и казаков (с целью сбора яса­ка и / или исследования новых путей и территорий) из одного уез­да в другой. Например, когда в середине 1630-х годов из Томска на р. Лену был послан отряд атамана Д. Копылова, енисейский воево­да расценил это как вторжение на территорию, находящуюся под его управлением, и пытался протестовать, хотя и безуспешно^[202]. На

начальном этапе установления русского контроля над территорией Якутии там имели место острые конфликты между проникавши­ми туда разными путями мангазейскими и енисейскими казаками^[203]. Также бывали случаи, когда в силу административной неразбери­хи с одной группы аборигенов требовали ясак администрации сразу нескольких уездов.

Бывали и такие вопиющие случаи, когда воеводы намеренно не оказывали друг другу поддержки во время военных конфликтов с «немирными иноземцами». Так, когда в 1619 г. тунгусы осадили Маковский острог, Кетский воевода не оказал помощи осажденным и даже задержал их гонца, отправленного в Тобольск, так как не желал сокращения своего ясачного округа^[205].

В свете изложенного нельзя полностью согласиться с утвержде­нием о том, что «процесс формирования территорий новых уез­дов проходил естественно и был связан с русским расселением в Сибири»^[206]. Создание уездов диктовалось прежде всего фискальны­ми и административными интересами и было призвано обеспечить наиболее эффективный сбор ясака и контроль за теми или ины­ми территориями. Оно, скорее, отражало динамику передвижений русских землепроходцев и шедших вслед за ними промышленников и царских чиновников, а не процессы земледельческой колониза­ции.

От начала завоевания Сибири и вплоть до первого десятилетия XVIII в. управление сибирскими делами в Москве было отделено от управления остальной территорией страны. До 1599 г. Сибирь (т. е. та территория, которая в то время была известна под этим названи­ем и контролировалась русскими) находилась в ведении Посольско­го приказа. Затем управление сибирскими делами было передано в приказ Казанского дворца (в то время он еще назывался приказом Казанского и Мещерского дворца). Оба эти приказа играли ключе­вую роль в административной системе России того времени. По ме­

ре проникновения русских все дальше в глубь Северной Азии число и степень сложности задач управления новоприобретенными терри­ториями возрастали — и в этой связи в рамках приказа Казанского дворца стали создаваться специальные структуры, занимающиеся сибирскими делами. Сначала это был отдельный «стол», а затем (с середины 1610-х годов) более крупное подразделение — своего рода «приказ в приказе»^[207] (чтобы не создавать путаницы, его, наверное, следует называть «под-приказом»).

Сибирский приказ был не единственным «территориальным» приказом в российской системе органов центрального управления XVII в., и соответственно Сибирь была не единственной террито­рией в составе Российского государства, управлявшейся с помо­щью отдельного «собственного» ведомства. Однако управление Си­бирью, пожалуй, было все же наиболее обособленным (по сравне­нию, например, с управлением Поволжьем или землями, завоеван­ными у Польско-Литовского государства), что можно трактовать как дополнительное свидетельство ее специфического положения в составе владений Москвы. В ведении Сибирского приказа находил­ся чрезвычайно широкий круг вопросов: администрирование, фи­нансовое и экономическое управление, сбор налогов, таможенный контроль и взимание таможенных пошлин, внешние сношения с со­седствующими с Сибирью странами и народами. Через Сибирский приказ шло назначение на наиболее важные административные по­сты на местах (воевод и таможенных голов), содержание и снабже­ние гарнизонов продовольствием и боеприпасами. Сибирский при­каз был также высшей судебной и апелляционной инстанцией (и для русского, и для аборигенного населения), а также служил сво­

его рода государственным мехоторговым предприятием — именно там принималась, сортировалась, оценивалась и хранилась сибир­ская пушнина; именно сибирский приказ занимался дальнейшей ре­ализацией ее значительной части (той, которая шла на внешние рынки).

В структуре самого Сибирского приказа имелись как отрасле­вые (функциональные), так и территориальные подразделения. К первым относились денежный стол, купеческий стол, соболиная казна (в ее составе позднее появились казенная, разборная, расцен- ная, скорняцкая палаты): ко вторым — соответственно тобольский, томский, мангазейский, ленский и енисейский столы. Как и боль­шинство приказов XVII в., Сибирский приказ управлялся несколь­кими (тремя, изредка четырьмя) судьями, — как правило, среди них был один боярин или окольничий (фактически возглавлявший при­каз), «а с ним два дьяка». Изредка встречались случаи, когда су­дьями назначались одновременно и боярин, и окольничий (в 1685 и 1687 гг. судьями Сибирского приказа были боярин кн. И. Б. Репнин и окольничий И. А. Мусин-Пушкин). Были случаи, когда приказом управляли только дьяки: О. Татаринов в 1691 г. и А. А. Виниус в 1697-1703 гг.^[209]

В штат приказа также входили подьячие, делившиеся на несколько категорий (старшие, средние, младшие). В 1656 г. по­дьячих в Сибирском приказе числилось 17 человек, а в 1688 г.— 29 человек. Кроме того, к работе в приказе привлекались и мос­ковские купцы, выступавшие в качестве «приглашенных специали­стов» (они занимались сортировкой, оценкой и реализацией посту­павшей в приказ пушнины). В то же время распределение дел по столам часто бывало достаточно случайным, а во всей деятельно­сти приказа не соблюдалось какого-либо более или менее четкого единого принципа (впрочем, это была общая черта всей допетров­ской приказной системы).

Следует помнить, что Сибирский приказ, как и все остальные приказы того времени, находился в безусловном подчинении у ца­ря и боярской думы и не имел какой-либо самостоятельности. Со­ответственно все важнейшие решения, относящиеся к управлению Сибирью, принимались монархом и его ближайшим окружением (хотя это, конечно, не значит, что руководство Сибирского прика­

за не могло в той или иной форме воздействовать на эти реше­ния).

Что касается персонального состава руководителей Сибирского приказа, то здесь нужно отметить, что судьями туда обычно назна­чались достаточно влиятельные и заметные фигуры, — по словам советских историков, «виднейшие представители московской бюро­кратии»¹³. Длительность пребывания на посту судьи была различ­ной. Некоторые занимали эту должность относительно короткое время (приказных судей старались менять раз в три года, однако это не всегда получалось): некоторые, наоборот, достаточно дол­го. Так, окольничий (а затем боярин) Родион Матвеевич Стрешнев возглавлял Сибирский приказ почти 18 лет (в 1662-1680 гг.), бо­ярин князь Алексей Никитич Трубецкой—16 лет (1646-1662 гг.), боярин князь Иван Борисович Репнин в общей сложности более 15 лет (в 1679-1680, 1682-1690, 1691 1697 гг.). Наоборот, окольни­чий И. И. Чаадаев ведал Сибирским приказом около полутора лет (с мая 1681 по декабрь 1682 г.), а стольник К. А. Яковлев —менее полугода (с декабря 1680 по май 1681 г.)¹⁴.

Как уже отмечалось, в 1637-1662 гг. управление Сибирским при­казом оставалось «объединенным» с управлением приказом Казан­ского дворца. После 1663 г. эта практика прекратилась, однако и в дальнейшем пост «главы» Сибирского приказа по традиции того времени часто совмещался с другими. Имели место (хотя и не могут считаться широко укорененной практикой) случаи, когда судьями Сибирского приказа назначались лица, до этого побывавшие на во­еводстве в сибирских городах. Это А. Н. Трубецкой -тобольский воевода в 1628-1631 гг., судья сибирского приказа в 1646-1662 гг., И. Б. Репнин — тобольский воевода в 1670-1672 гг., судья сибирско­го приказа в 1679-1697 гг. (с перерывами), М. П. Гагарин — нерчин­ский воевода в 1693-1695 гг., «начальный человек» сибирского при­каза в 1706-1711 гг., затем первый губернатор Сибири).

Руководители и сотрудники Сибирского приказа часто исполь­зовали свое служебное положение для личного обогащения (это бы­ло весьма характерно для всей приказной системы того времени и до определенного предела считалось вполне допустимым). Так, подьячие получали подношения от челобитчиков, участвовали в разного рода махинациях с сибирской пушниной (занижение цен,

¹³История Сибири: с древнейших времен до наших дней: В 5 т. / Гл. ред. А. П. Окладников. Т. II. Л., 1968. С. 125.

¹⁴Богоявленский С. К. Приказные судьи XVII века. С. 159-162, 291, 307.

подмена более качественных шкурок менее качественными и т.п.). Например, в дневнике Б. Койэтта упоминается о «хороших подар­ках» и угощении, полученном от голландского посольства людьми из Сибирского приказа «за то, что они не высоко поставили цену соболей, которые принесли...»^[210]. Судьи Сибирского приказа по­мимо считавшихся обыденными подношений в качестве подарков, «почестей», «поминков» и т. п. порой небескорыстно проводили на­значения на воеводские и другие административные должности в Сибири. Так, И.-Г. Корб в своем дневнике отметил, что глава Си­бирского приказа А. А. Виниус ни одного воеводу в Сибирь «не вы­бирает бескорыстно»^[211].

При Петре I административное деление и система местного управления России подверглись существенной реорганизации. При этом нам важно отметить, что царь-реформатор стремился создать единую унифицированную систему управления для всей террито­рии страны, включая Сибирь. Так, в ходе осуществления областной реформы (1708 г.) вся территория Сибири была включена в состав Сибирской губернии (туда же были включены и некоторые терри­тории, относящиеся к Европейской части России — Вятка, Пермь). Официально это была одна из восьми губерний, на которые бы­ла разделена страна (при этом на долю Сибирской губернии при­шлось 2/3 всей территории тогдашней России). Вскоре после этого был упразднен Сибирский приказ, и на всю Сибирь была распро­странена компетенция общероссийских органов управления. Впро­чем, определенная преемственность была все же сохранена: Мос­ковская канцелярия Сибирской губернии была образована на базе Сибирского приказа и осталась в его бывшем здании (на террито­рии Нового гостиного двора в Китай-городе), а первым сибирским губернатором стал князь М. П. Гагарин, до этого помимо прочего возглавлявший Сибирский приказ и имевший опыт воеводства в Сибири.

В 1718-1719 гг. была проведена вторая областная реформа. Те­перь основной административно-территориальной единицей России стали провинции (хотя губернии сохранялись, полномочия губерна­торов были существенно урезаны). На территории Сибирской гу­бернии было образовано три провинции: Вятская, Соликамская и

Тобольская (в состав последней входила собственно вся «большая» Сибирь). В 1724 г. в границах губернии были образованы еще две провинции: Енисейская и Иркутская. В 1727 г. Вятская и Соликам­ская провинции были включены в состав Казанской губернии, а год спустя в состав Сибирской губернии была включена Уфимская провинция.

В 1730 г. правительством Анны Иоанновны был восстановлен Сибирский приказ, в ведение которого были переданы прежде все­го все дела, связанные со сбором и реализацией пушного ясака. Это было продиктовано, видимо, не столько стремлением во что бы то ни стало вернуться к допетровским порядкам, сколько желани­ем усилить правительственный контроль над Сибирью (опять-таки с целью увеличения поступления ясака) и осознанием того фак­та, что общерусская система управления (т. е. та система, которая действовала в Европейской России) не может достаточно эффек­тивно действовать в специфических сибирских условиях. Это под­тверждают указы начала 1730-х годов, отменявшие контроль обще­российских ведомств (камер-коллегии, ревизион-коллегии, штатс- конторы) над соответствующими сферами деятельности в провин­циях Сибирской губернии, и передававшие эти сферы под контроль Сибирского приказа. Иначе говоря, Сибирскому приказу была воз­вращена определенная часть тех полномочий, которыми он обладал в XVII — начале XVIII в.: контроль за сбором и реализацией ясака, назначение всех местных чиновников (правда, теперь за исключе­нием губернаторов) и т. д. Свою роль сыграло то обстоятельство, что восстановление Сибирского приказа само по себе было не слиш­ком трудным делом благодаря наличию вышеупомянутой Москов­ской канцелярии Сибирской губернии (она на протяжении «без- приказных лет» не только сохраняла некоторые функции и здание упраздненного приказа, но в ней также оставались его сотрудники и т. п.).

В то же время, несмотря на официальное высказанное пожела­ние восстановить Сибирский приказ «по-прежнему», полного воз­врата к ситуации, имевшей место до 1711 г., при Анне Иоанновне, не произошло. Приказ стал коллегиальным органом (помимо судьи в состав присутствия приказа входило еще несколько чиновников; в 1734 г. была введена должность прокурора приказа). Ряд важных вопросов остался в руках соответствующих коллегий и сибирских губернаторов (управление горными и металлургическими завода­ми, почтовое сообщение, внешние сношения, командование гарни-

зонами, охрана границ и т. п.). Еще одним важным моментом было то, что сибирские губернаторы не находились в непосредственном подчинении у Сибирского приказа и часто выступали своего рода конкурентами его руководителей. При этом, безусловно, большую роль играл персональный состав судей и губернаторов. Так, пер­вым судьей восстановленного Сибирского приказа стал известный деятель петровской и послепетровской эпохи П. И. Ягужинский — и это, безусловно, способствовало росту авторитета возглавляемого им учреждения. Однако впоследствии судьями стали назначать­ся второстепенные и не слишком влиятельные чиновники (вроде М. В. Сушкова), которым было сложно противостоять существенно более знатным и могущественным сибирским губернаторам.

В целом можно сказать, что после восстановления приказа в управлении Сибирью прослеживалась явная двойственность. С од­ной стороны, наличие приказа подчеркивало известную обособлен­ность североазиатских владений Петербурга от остальной террито­рии империи, с другой, на Сибирь распространялось действие ря­да общероссийских институтов, что, в свою очередь, можно трак­товать и как стремление правительства к ее интеграции с Евро­пейской Россией, и как простое желание унифицировать систему управления империей. Такая ситуация сохранялась до 1763 г., ко­гда по указу Екатерины II Сибирский приказ был окончательно ликвидирован. Ясак теперь стал поступать в личное распоряжение императора (в Императорский Кабинет). На территорию Сибири (но, что важно, не на все ее население!) внешне распространилась общероссийская система управления. Однако при этом в 1764 г. императрицей была сделана важнейшая оговорка о том, что сибир­ский губернатор может не исполнять те указы, которые он сочтет неприемлемыми для управляемой им территории!

* * *

Французские колониальные владения в Северной Америке также представляли собой достаточно жестко централизованную структуру. Формально в XVII — середине XVIII в. на Североаме­риканском континенте существовала лишь одна французская ко­лония — Новая Франция. С точки зрения церковного управления она также представляла собой один диоцез во главе с епископом. В свою очередь, в Новой Франции на всем протяжении ее истории в разное время существовало пять отдельных местных администра­ций во главе с губернаторами. Из них три собственно в Канаде —

в городах Квебеке, Монреале и Труа-Ривьере; одна в Атлантиче­ском регионе — сначала в Акадии (с центром в Пор-Руайале), а по­сле уступки Акадии в 1713 г. англичанам была учреждена админи­страция на островах залива Св. Лаврентия (Иль-Руайяль — сейчас Кейп-Бретон, и Сен-Жан — сейчас остров Принца Эдуарда) с цен­тром в Луисбуре; наконец, с начала освоения долины Миссисипи на рубеже XVII-XVIII вв. еще одна администрация находилась в Луизиане (первоначально она располагалась в форте Билокси, а с 1722 г. ее резиденцией стал Новый Орлеан). Таким образом, офи­циально власть руководства Новой Франции, резиденция которого находилась в городе Квебек, распространялась на поселения доли­ны р. Св. Лаврентия и прилегающие территории (т. е. регион, кото­рый в то время обычно называли Канадой), на французские посты в Атлантическом регионе, а с начала XVIII в. — и на всю большую Луизиану.

На практике, однако, ситуация была несколько иной. Если вла­сти Монреаля и Труа-Ривьера —поселений, также расположенных в долине р. Св. Лаврентия, — действительно полностью подчиня­лись вышестоящему начальству в Квебеке, то существенно более отдаленные Луизиана и Акадия/острова в заливе Св. Лаврентия находились в ином положении. Фактор расстояния здесь объектив­но затруднял оперативное управление. Сухопутное сообщение меж­ду Квебеком и Акадией за весь период французского колониально­го господства в последней (1604-1713 гг., с перерывами) так и не было налажено (хотя в 1670-е годы был разработан проект, преду­сматривавший прокладку дороги через долину р. Сен-Жан). Ника­кой регулярной коммуникации между долиной р. Св. Лаврентия и низовьями р. Миссисипи, где находилось ядро колонии Луизиана, также не существовало. Курьеры из Нового Орлеана могли доби­раться до столицы Новой Франции по 9 месяцев (и это считалось нормой). На практике же все это привело к тому, что и Луизиа­на, и Акадия / Иль-Руайяль, и Сен-Жан фактически оказались в двойном подчинении: у Парижа и у Квебека (что, с одной стороны, порождало конфликты, а с другой — давало администрациям этих двух колоний определенные преимущества). Все это очень напоми­нало положение уездных и разрядных воевод и отношения между ними в допетровской Сибири.

В то же время такая двойственная ситуация, очевидно, устраи­вала власти метрополии. В одной из инструкций генерал-губерна­тору Новой Франции прямо говорилось, что король желает, чтобы

в руках у того находилась верховная власть в Акадии, но в то же время запрещает вмешиваться в дела текущего управления этой колонией. Однако, когда в конце 1710-х — 1720-е годы губернаторы островов в заливе Св. Лаврентия просили, учитывая стратегиче­скую значимость находящейся на острове Кейп-Бретон крепости Луисбур, «поднять» их статус до генерал-губернаторского и таким образом полностью вывести их из подчинения Квебеку, Париж не пошел на это^[212].

Границы между отдельными административными единицами Новой Франции, как и между сибирскими уездами, были весьма условны. По сути, там также речь шла, скорее, не о целостных тер­риториях, а о совокупности населенных пунктов, «тянущих» к тому или иному центру. Как и в Сибири, во Французской Америке случа­лись конфликты администраций по поводу юрисдикции над теми или иными областями. В частности, власти Канады и Луизианы долгое время оспаривали друг у друга контроль над так называе­мой Страной Илинойсов, которая располагалась на «стыке» двух колоний и была официально приписана к Луизиане в 1717 г.

Вплоть до 1663 г. Новая Франция находилась под управлением торговых компаний, считавшихся ее феодальными собственника­ми. Эти компании обладали достаточно большими правами и сла­бо контролировались государством, которое само интересовалось колониями достаточно спорадически. В периоды подъема и укреп­ления французского абсолютизма при Генрихе IV и кардинале Ри­шелье заморской экспансии уделялось определенное (хотя и далеко не первостепенное) внимание, тогда как в периоды спадов и кризи­сов (регентство Марии Медичи, Фронда) дела колоний в известной мере пускались на самотек. Вплоть до конца 1660-х годов во фран­цузском правительстве не было какой-либо специальной структу­ры, занимавшейся колониальными делами в целом и французскими владениями в Северной Америке в частности.

Серьезные изменения в системе управления колониями произо­шли при Людовике XIV, когда французский абсолютизм достиг своего апогея. При Короле-Солнце в 1663 г. в североамериканских владениях Парижа было введено прямое королевское управление. Администрация Новой Францией была реорганизована. В 1669 г. по инициативе Ж.-Б. Кольбера во Франции было официально со­здано Морское ведомство во главе с государственным секретарем

(secretaire d’Etat a la Marine). В ведение этого министерства было передано управление всеми французскими колониями. Министер­ство делилось на несколько структурных подразделений (бюро). Делами Французской Америки занималось так называемое запад­ное бюро (Bureau de Ponant); в 1710 г. оно было переименовано в бюро колоний (Bureau des Colonies). Такой порядок просущество­вал до конца интересующего нас временного отрезка; исключением были лишь 1715-1718 гг. (период так называемой полисинодии, вве­денной регентом Филиппом Орлеанским), когда морскими делами управлял не государственный секретарь, а коллегиальный орган — Совет по морским делам.

В последней трети XVII — первой половине XVIII в. пост госу­дарственного секретаря по морским делам часто «комбинировал­ся» с постом государственного секретаря по делам Королевского дома (Maison du Roi), в ведении которого помимо прочего находи­лись столица и католическое духовенство. Некоторые (но далеко не все) обладатели этих двух постов входили в состав Государствен­ного совета — высшего административного распорядительного ор­гана Франции того времени (т. е. были «государственными мини­страми»). В 1669-1683 гг. пост государственного секретаря по мор­ским делам, наряду с постом государственного секретаря по де­лам Королевского дома и множеством других разнообразных по­стов и должностей (интендант, затем генеральный контролер фи­нансов, сюринтендант королевских строений и т. д.), занимал один из самых выдающихся государственных деятелей эпохи Людови­ка XIV — Ж.-Б. Кольбер (фактически он ведал делами флота и ко­лоний еще с 1662 г.). Его преемником на посту государственного секретаря по морским делам и государственного секретаря по де­лам Королевского дома (этот пост также иногда назывался «госу­дарственный секретарь второй должности») стал его старший сын маркиз де Сеньеле, после смерти которого в 1690 г. этот пост надол­го перешел в руки влиятельной семьи Фелипо-Поншартренов. Ее представители занимали оба вышеназванных поста в общей слож­ности более 50 лет: Луи Фелино граф де Поншартрен (1690 1699), затем его сын Жером Фелипо граф де Поншартрен (1699-1715) и уже в начале правления Людовика XV сын Жерома Фелипо — Жан-Фредерик Фелипо граф де Морепа (1723-1749).

При Людовике XIV, стремившемся к четкой организации рабо­ты своего правительства, была установлена практика еженедель­ной встречи короля с государственным секретарем для обсуждения

дел, находящихся в компетенции морского ведомства. Например, в 1705 г. король обычно работал с Ж. де Поншартреном по вторни­кам в покоях мадам де Ментенон^[213].

В середине и второй половине XVIII в. в ряде случаев пост го­сударственного секретаря по морским делам не совмещался с дру­гими (т. е. прежде всего с постом государственного секретаря по делам королевского дома). Так, А.-Л. Руйе в 1749-1754 гг. возглав­лял только морское ведомство.

При Людовике XV было немало случаев, когда назначение на пост государственного секретаря по морским делам (как и на мно­гие другие должности) зависело не столько от профессиональных и деловых качеств того или иного администратора, сколько от прихо­ти его фавориток, в первую очередь, маркизы Помпадур (назначе­ние, а потом снятие Ж.-Б. Машо д’Арнувиля, назначение Ф. Мора, Н.-Р. Берье и т. д.).

* * *

Система управления, существовавшая в XVII-XVIII вв. в ряде английских колоний в Северной Америке, заметно отличалась от системы управления Сибирью и Новой Францией в аналогичный период. Так как североамериканские владения Лондона в админи­стративном (и не только) плане не представляли собой единого це­лого, управление отдельными колониями было организовано также по-разному и по-разному функционировало. Соответственно в силу этого, а также под воздействием отмеченных нами в главе I коло­ниальных условий (по крайней мере, тех, которые были общими для всех рассматриваемых нами случаев), в системе управления некоторыми английскими колониями проявлялись черты, сходные с теми, которые мы отметили выше, когда говорили о русских и французских владениях.

Официально в Английской Америке существовали колонии трех типов: королевские, собственнические и «хартийные» (Char­ter colonies). Однако по форме правления их, скорее, можно разде­лить на две неравные группы: корпоративные колонии и колонии- провинции. К первой группе на протяжении всего колониального периода относились только две колонии: Род-Айленд и Коннекти­кут. До 1684 г. в эту же группу входили Массачусетс, Новый Пли­

мут и Нью-Хейвен (в дальнейшем две последние вошли в состав Массачусетса, а тот, в свою очередь, стал королевской колонией). Ко второй группе относились все остальные колонии — и собствен­нические, и королевские. На 1775 г. таковых было 12—Джорджия, Северная Каролина, Южная Каролина, Вирджиния, Мэриленд, Пенсильвания, Дэлавер, Нью-Йорк, Ныо-Джерси, Нью-Гемпшир, Новая Шотландия, Массачусетс. Особняком стоял Ньюфаундленд, который вообще считался не колонией, а своего рода рыболовной базой и управлялся сезонными (в прямом смысле) чиновниками, ежегодно прибывавшими туда на промысловый период (постоян­ный английский губернатор на Ньюфаундленде появился только в 1817 г.); а также обширное, но практически незаселенное побе­режье Гудзонова залива (Земля Руперта), бывшее собственностью одноименной компании.

На первых порах английские колонии представляли собой лишь небольшие «анклавы» на восточном побережье нынешних США, сильно отличающиеся друг от друга по очень многим показате­лям (политическим, экономическим, социальным, религиозным и т.п.). Контакты между ними либо вообще отсутствовали, либо но­сили эпизодический характер. Колониальные власти Английской Америки ориентировались прежде всего на метрополию; межколо­ниальное взаимодействие порой шло не напрямую, а через Лондон. Определенным исключением были пуританские колонии Новой Ан­глии, установившие достаточно тесные связи друг с другом уже в первые десятилетия своего существования. В 1643 г. четыре из них —Массачусетс, Коннектикут, Плимут и Нью-Хейвен — факти­чески по собственной инициативе создали Конфедерацию Новой Англии, которая просуществовала до 1684 г.

К концу XVII в. связи между отдельными английскими коло­ниями в Северной Америке стали более тесными. Это касалось са­мых разных сфер — от торговли до поддержания правопорядка. В то же время между колониями чаще стали возникать конфликт­ные ситуации, касавшиеся принадлежности спорных территорий, участия в каких-либо совместных акциях, общей политики в от­ношении индейцев и отношений с конкретными племенами, кон­тактов с соседними французскими и испанскими колониями и т. п. Так, во время больших общеевропейских войн конца XVII — нача­ла XVIII в., в которых Англия и Франция оказались противниками (война Аугсбургской лиги и война за Испанское наследство), вла­сти метрополии неоднократно пытались побудить колонии объеди­

нить свои силы и предпринять совместное наступление на Новую Францию. Однако в ходе ни той, ни другой войны какого-либо пол­ного объединения не произошло — некоторые колонии вообще отка­зались участвовать в боевых действиях, участие других было чисто символическим^[214].

Еще раньше —в 1686 г.— власти метрополии попытались объ­единить северные и центральные колонии на Атлантическом по­бережье в единую централизованную структуру — Доминион Но­вая Англия. В его состав первоначально были включены колонии Массачусетс, Плимут, Ныо-Гемпшир, Мэн, Род-Айленд, Провиденс, Коннектикут; спустя два года к ним добавились Нью-Йорк, Запад­ное и Восточное Джерси. Однако это образование оказалось очень непрочным — все вошедшие туда колонии стремились восстановить свою автономию. В 1689 г. «на волне» событий Славной Револю­ции в Англии в Массачусетсе произошло восстание против админи­страции доминиона; и в итоге он прекратил свое существование. В дальнейшем английские власти не предпринимали попыток объеди­нять колонии в какие-либо крупные административные структуры, однако в конце XVII — первой половине XVIII в. для усиления цен­трализации в системе управления часто использовался такой при­ем, как объединение нескольких колоний под управлением одного губернатора.

В то же время, несмотря на все вышеизложенное, именно в кон­це XVII в. жители английских колоний на Атлантическом побере­жье Северной Америки постепенно начали воспринимать себя как часть единого имперского сообщества — трансатлантической Бри­танской империи (само это понятие появилось и стало входить в употребление именно в это время^[215]). Что же касается развития американского национального самосознания, то в рассматриваемый нами период оно находилось еще в зачаточном состоянии (мы не имеем в виду локальный колониальный патриотизм). Первые до­статочно робкие его проявления можно отнести лишь к середине XVIII в., а окончательно его формирование приходится уже на го­ды Войны за независимость и первые десятилетия существования США.

В самой Англии на протяжении долгого времени не существо­вало какого-либо специального органа, занимающегося колония­ми в целом и североамериканскими владениями в частности. Во­просы, так или иначе связанные с заморскими территориями, на­ряду с другими государственными делами рассматривались непо­средственно монархом и Тайным Советом — высшим совещатель­ным органом, обладавшим весьма широкими полномочиями и при первых Стюартах, и в период реставрации. В годы республики (En­glish Commonwealth) и протектората вместо королевского Тайного Совета действовали Государственный совет, а затем Тайный совет Лорда- Протектора.

В 1621 г. Яков I приказал Тайному совету создать временный комитет для выяснения причин наметившегося в тот момент упад­ка торговли и финансовых затруднений. В ведение этого комитета (официально он назывался «Лорды комитета Тайного совета, на­значенные для рассмотрения всех вопросов, относящихся к торгов­ле и иноземным колониям») попали и вопросы, связанные с замор­скими владениями Лондона. Однако этот комитет не стал постоян­ным органом и вскоре прекратил свое существование. В дальней­шем со второй половины 1630-х и вплоть до начала 1670-х годов различные правительства еще несколько раз создавали аналогич­ные комитеты (Комиссия по колониям, Комитет по торговле, Совет по торговле и т. п.), однако все они оказались недолговечными и ма­лоэффективными.

Ситуация изменилась только в 1674 г., когда по приказу Кар­ла II Тайный совет назначил так называемых лордов торговли и колоний (Lords of Trade and Plantations). Фактически был создан специальный орган, курирующий вопросы, связанные с колониями и колониальной торговлей. Впрочем, по «внешним» признакам это тоже был временный комитет — официально он не должен был вы­полнять никаких административных функций, а только собирать информацию и давать рекомендации Тайному совету. Его «времен­ность» подчеркивалась также тем, что в его состав был персональ­но назначен 21 человек, и в дальнейшем этот состав не менялся. Однако «Лорды торговли и колоний» проработали более 20 лет (с 1675 по 1696 г.) и в сфере колониального управления пользовались весьма значительным влиянием, которое выходило далеко за рам­ки их формальных полномочий. «Лорды» имели свой администра­тивный аппарат, располагавшийся в выделенных им помещениях в Скотланд-Ярде. Они регулярно собирались на заседания (всего за

21 год их было проведено 857, т. е. в среднем они собирались три раза в месяц). Официального председателя у них не было, но на практике руководящую роль играли секретарь сэр Роберт Саутуэл и особенно помощник секретаря —Уильям Блэтуэйт — чрезвычай­но активный и деятельный администратор, много сделавший для укрепления и развития английской колониальной империи в Север­ной Америке.

На практике функции «Лордов торговли и колоний» были весь­ма разнообразны. Прежде всего они собирали информацию о поло­жении тех или иных заморских территорий (посылали многочис­ленные запросы губернаторам, направляли в колонии своих пред­ставителей и т. п.) и на основании полученных сведений давали по­дробные рекомендации правительству. «Лорды» также подбирали кандидатов на губернаторские посты (в королевских колониях), да­вали инструкции колониальным чиновникам, проводили предвари­тельное рассмотрение поступавших из колоний жалоб и судебных исков. «Лорды» стремились унифицировать систему управления колониями и усилить их зависимость от короны — с этой целью они внимательно изучали колониальные хартии и в ряде случаев ини­циировали их отмену или внесение в них изменений (в судебном порядке). В значительной степени именно по инициативе «Лордов» Массачусетс в 1684 г. лишился своей старой хартии, и была пред­принята вышеупомянутая попытка объединения северных и цен­тральных колоний в единый Доминион Новая Англия.

«Лорды торговли и колоний» благополучно пережили Славную революцию и продолжали функционировать и после нее практиче­ски в том же составе. Однако к середине 1690-х годов их активность заметно снизилась по элементарной причине — многие лорды соста­рились и уже не могли работать так эффективно, как раньше. В этой ситуации было принято решение о создании нового — теперь уже постоянно действующего органа официально он был назван «Лорды-уполномоченные по вопросам торговли и иноземных коло­ний», однако в историю он вошел под другим названием — «Совет по торговле и колониям» (Board of Trade and Plantations).

18 апреля 1696 г. старые (в прямом и переносном смысле) «Лор­ды торговли и колоний» собрались на свое последнее заседание, и примерно в это же время начал функционировать новый Совет, ко­торый в известной степени стал их наследником. При этом между двумя институтами была сохранена определенная преемственность, выразившаяся в том числе и в их персональном составе (в частно­

сти, в состав нового Совета был включен и проработал там еще 11 лет вышеупомянутый Уильям Блэтуэйт).

По указу Вильгельма III новый Совет должен был состоять из 8 постоянных уполномоченных, назначенных короной и получающих вознаграждение за свою работу, а также ряда высших сановников, которые были его членами по должности (лорд-канцлер, первый лорд Казначейства, первый лорд Адмиралтейства и т.д.). Однако последние практически не участвовали в работе совета, который таким образом фактически стал обособленным независимым ор­ганом. Совет возглавлялся председателем (первым лордом). Эту должность занимали, как правило, представители верхушки пра­вящей элиты; одни оставались на ней недолго, а другие — по многу лет (барон Джон Монсон — 11 лет, граф Галифакс — 13 лет^[216]).

На всем протяжении рассматриваемого нами периода (вплоть до реорганизаций первой половины 1780-х годов) Совет по торгов­ле и колониям оставался основным органом, курировавшим боль­шую часть вопросов, связанных с управлением заморскими вла­дениями Туманного Альбиона. Совет определял стратегию и так­тику английской экспансии, лоббировал те или иные направления колониальной активности, во многом определял кадровую поли­тику правительства в колониях. В то же время Совет, как и его предшественники-«Лорды», оставался совещательным органом и не имел каких-либо полномочий в сфере текущего управления. На практике значение Совета в различные периоды было неодинако­вым. В конце XVII —начале XVIII в. он играл более активную роль; затем его влияние стало постепенно снижаться. Так, еще во время войны за Испанское наследство Совет потерял возможность сколько-нибудь заметно влиять на назначение колониальных гу­бернаторов (в 1715 г. члены Совета узнали о назначении Джорджа Воана губернатором Нью-Гемпшира из официальной публикации в «Лондон Газетт»^[217]).

Говоря об определении стратегического курса английского пра­вительства в отношении колоний, следует помнить, что в конце XVII-XVIII вв. в самой Англии шел медленный и сложный процесс перехода к конституционной монархии и парламентской демокра­тии с разделением властей, механизмами выработки и принятия

управленческих решений с учетом интересов различных группиро­вок политического класса и т. п. Это отражалось и на непосред­ственном руководстве колониальной политикой, которое постепен­но переходило из рук короля и Тайного света к правительству, от­ветственному перед Парламентом.

В правительстве вплоть до 1768 г. колониальные владения Ан­глии находились в ведении ключевого министра — государственно­го секретаря Южного департамента, который параллельно ведал многими другими важнейшими вопросами внутренней и внешней политики. Определенное отношение к колониям и колониальной политике имели и некоторые другие министры (в ведении которых находились финансы, таможенное обложение, вооруженные силы и военно-морской флот). В начале 1720-х годов Совет по торговле и колониям пытался протестовать по поводу их вмешательства в де­ла управления заморскими территориями, стремясь в то же время поднять свой собственный статус до уровня министерства (члены Совета, в частности, настаивали на том, чтобы их председателем был член кабинета); однако в тот момент успеха эти демарши не имели. Только в 1768 г. в Англии была учреждена специальная должность «министра колоний» — Государственного секретаря по колониям, или, как его часто называли, Колониального секретаря (правда, в конце войны с Американскими колониями эта должность была упразднена и затем восстановлена только в XIX в.). Последнее же слово при решении любого вопроса (в том числе и относящегося к колониям) с начала XVIII в., как правило, оставалось уже не за королем, а за фактическим главой правительства.

В то же время следует учитывать, что и до, и после Славной революции зависимость колоний (прежде всего, конечно, колоний- провинций) от короны и от исполнительной власти в целом оста­валась весьма значительной. Монарх без ведома Парламента вы­давал колониальные хартии, назначал губернаторов в королевские колонии, давал им инструкции и т. п. Исследователи отмечают, что объективно «[английский] король обладал в Америке большей вла­стью, чем в Англии»^[218].

* * *

Как видим, применительно к рассматриваемому нами перио­ду во всех трех случаях имела место общая тенденция: перво­

начально какой-либо специализированный орган, через который шло управление новоприобретенными территориями, отсутствовал. Лишь по мере развития экспансии, освоения новых территорий и усложнения управленческих задач в «центрах» стали создаваться соответствующие ведомства. При этом от основания первых рус­ских поселений в Сибири до создания Сибирского приказа про­шло немногим более 50 лет; от основания Квебека до образова­ния морского министерства Франции — 61 год, а от начала коло­низации Вирджинии до создания комитета «Лордов торговли и колоний» — 67 лет. В первые десятилетия после своего создания все эти ведомства управлялись представителями верхушки правя­щей элиты; однако конкретные руководители этих ведомств часто совмещали колониальные дела со многими другими обязанностя­ми — опять-таки это касается и русских судей Сибирского прика­за, и французских государственных секретарей второй должности, и английских государственных секретарей Южного департамента. При этом и одни, и другие, и третьи часто имели весьма смут­ные представления о многих реалиях тех регионов, которые на­ходились в их ведении. В то же время у столичных чиновников далеко не всегда имелась какая-либо конкретная программа дей­ствий в отношении подведомственных им территорий (какие-либо импульсы здесь чаще приходили либо «снизу», либо с самого «вер­ха»). В то же время уже в XVIII в. наметились определенные раз­личия в подходах русского правительства к организации управле­ния Сибирью и английских и французских властей к управлению их Североамериканскими владениями. Однако кардинальные из­менения (упразднение Сибирского приказа в России и наоборот — выделение управления колониями в четко обособленную сферу на уровне самостоятельного специализированного министерства в Ан­глии и Франции) произошли уже на исходе интересующего нас пе­риода.