Проблемы и перспективы глобального управления международной системой

Множественность актеров на современной мировой арене при смене политической структуры мира, с одной стороны, и наличие сложнейших мировых проблем — с другой — логически подводят к вопросу о том, как и кем должны решаться эти проблемы, а также каковыми должны быть прави­ла взаимодействия участников.

В XX в. стало очевидным, что традиционные международные отноше­ния, сформировавшиеся вследствие взаимодействия отдельных государств или их союзов на мировой арене, требуют упорядочения и четких правил по­ведения ^[462]. Толчком к этому послужили две мировых войны, кризисы и кон­фликты в конце минувшего века, появление на мировой арене негосударст­венных актеров. Впрочем, идеи совершенствования управления миром, соз­дания некоего единого мирового союза высказывались и раньше, еще И. Кантом, который писал, что торговля не может сосуществовать с войной и рано или поздно дыхание торговли овладеет всеми людьми.

В начале XX в. основные надежды возлагались на более четкое правовое регулирование международных отношений, а также на создание межправи­

тельственных организаций. После Второй мировой войны, когда появились интеграционные процессы в Европе, встал вопрос о глобальном правительст­ве, или мировом правительстве, как о некоем едином органе во всемирном масштабе, который должен быть подобием государства¹.

В конце XX в. возникло новое понятие — глобальное управление (англ.: global governance). В широкий обиход оно внедрено В. Брандтом и его колле­гами из Комиссии ООН по глобальному управлению (Commission of Global Governance) ^[463][464]. Комиссию образовали для выяснения, как общими усилиями решить такие глобальные проблемы, как экология, борьба с бедностью, бо­лезнями и т. п. Окончание холодной войны также содействовало постановке вопроса о новых правилах поведения на мировой арене.

Сегодня выделяется несколько подходов к пониманию того, что собой представляет глобальное управление. Немецкий исследователь Д. Месснер отмечает четыре основных подхода.

Первый подход фактически повторяет то, что провозглашалось задолго до окончания холодной войны, — идею формирования единого мирового правительства. Его представители, как и раньше, исходят из того, что оно должно создаваться «по образу и подобию» государства. Так, Л. Филькен- штейн пишет, что мировое правительство должно работать над тем же, над чем работает «у себя дома» правительство отдельного государства. Проблема лишь в том, чтобы наделить первое соответствующими властными полномо­чиями ^[465]. Но эта точка зрения сейчас не находит особой поддержки ни в по­литических, ни в научных кругах. Главное возражение состоит в том, что при огромном разнообразии политических систем, традиций, уровней эко­номического развития и т. п. это выглядит просто нереально.

Суть второго подхода: провести реформирование международных орга­низаций и прежде всего ООН, которая должна стать центральным звеном управления, а ее институты выполняли бы роль своеобразных «министерств» и «ведомств». Например, Совет Безопасности — функции правительства, Ге­неральная Ассамблея — парламента; МВФ превращается в центральный банк и т. д. ^[466]Тем не менее относительно этого проекта также высказывается немало возражений. Отмечается, в частности, возможность весьма сильной централизации в рамках международной организации. Высказывают также предостережение, что ООН мало склонна к реформированию: ее структура отражает реалии минувшей эпохи, а наличие в Совете Безопасности в качес­тве сверхдержавы США сведет к нулю все усилия по организации демокра­тического управления миром. В связи с последними соображениями Дж.

Третий подход связан с идеями однополярности мира и управления им Соединенными Штатами как главным актером. Другими словами, речь идет о легитимации гегемонизма США. Данного подхода придерживаются авто­ры, ориентированные на концепцию «политического реализма». Одним из наиболее активных приверженцев однополярности мира во главе со США выступает Збигнев Бжезинский, выделяющий четыре основных области, в которых США являются ведущими: военно-политическую, экономическую, технологическую и массовой культуры ¹.

Интересно, что иногда приверженцы идеи «американского варианта» управления миром, как аргумент в свою поддержку, приводят теоретические построения своих противников — неолибералов. Например, они ссылаются на теорию гегемониальной стабильности (англ.: hegemonic stability flory), ко­торая развивалась в 1970—1980 гг. такими авторами, как Р. Кожен, Ст. Крас- пер и др. В исследованиях, проведенных в русле международной политичес­кой экономии, изучалась взаимосвязь стабильности экономического режи­ма с наличием некоего государства-лидера. Это позволило утверждать, что при существовании такого гегемона устанавливается стабильный экономи­ческий режим, так как лидер разрабатывает правила и нормы поведения, ко­торые принимаются другими, и следит за их соблюдением.

Тем не менее необходимо иметь в виду, что «теория гегемониальной ста­бильности демонстрирует возможность лидерства лишь в одной из облас­тей — экономической»^[467][468]. Навязывание правил поведения в политической, экономической и культурной жизни вызывает, как правило, резкое неприя­тие их другими участниками международного взаимодействия. Как и пред­шествующие подходы, идея гегемонии США вызывает большое число кри­тических откликов. Главный аргумент: в современном мире нельзя не учи­тывать цели, интересы и активность других актеров, таких мощных, к при­меру, как Европейский Союз, Япония или Китай.

Наконец, четвертый подход состоит в том, что глобальное управление выводится из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государств и межгосударственных образований, но и других акте­ров. Именно их приобщение к глобальному управлению составляет главное отличие данного подхода от предшествующих^[469].

Сотрудничество может привести к политическим изменениям и, нако­нец, к созданию всемирного союза. По мере развития человечество создает не только единые материальные, но и социальные структуры, которые пред­ставляют собой весомый фактор дальнейшего развития. Связи и отношения разного уровня становятся важнейшей проблемой в исследованиях между­народных отношений.

В научной литературе 1990-х годов появляется еще один термин — но­вая многосторонность (англ.: multilateralism). Она отличается от классичес­кого понимания многосторонности как сотрудничества нескольких госу­

дарств. Новый термин, пишет немецкий автор Фр. Нушелер, более широк и вбирает в себя:

• усиление правовой базы и цивилизационного начала в международных отношениях;

• общее решение глобальных проблем путем использования регулирую­щих механизмов регионального и/или глобального масштаба;

• укрепление системы ООН как совещательного мирового форума, инс­танции решения вопросов войны и мира, инициатора и организатора реше­ния глобальных проблем;

• повышение взаимодействия государственных и негосударственных на­циональных глобальных сетей.

Таким образом, Фр. Нушелер фактически объединяет два подхода к гло­бальному управлению, которые обусловленны, с одной стороны, реформи­рованием ООН, с другой — привлечением негосударственных актеров к сов­местной деятельности с государствами и межправительственными организа­циями для решения актуальных проблем.

Разные актеры не только взаимодействуют между собою на фоне других изменений (усовершенствование работы ООН и т. п.). Происходит перерас­пределение управленческих функций от государства к другим участникам международного взаимодействия.

Итак, государства, изменяя свои функции и частично передавая их дру­гим актерам, тем самым отдают им отчасти и управление. Это, как не без пафоса пишет немецкий исследователь Т. Риссе, является концом межгосу­дарственного мира, который мы знали раньше.

Как управленческие функции, в конце концов, могут быть перера­спределены? Ответ на этот вопрос фактически дает представление о будущей политической структуре мира.

Первое, что выделяется при анализе современной структуры гло­бального управления, — большая ее пестрота. В отличие от Вестфальской системы, в которой равный правовой статус разных государств был закре­плен международными нормами, новая система этого не предполагает. Управленческий ресурс современных участников мировой политической системы весьма разнообразен. Это может быть политический голос госу­дарства при принятии решений в ООН, финансовые возможности ТНК или доверие общественного мнения определенным неправительственным организациям. Ресурсы такого рода игроков трудно сопоставимы, а последствия их разнообразных взаимодействий слабо прогнозируемы. При этом государства сохраняют за собою монополию субъектов между­народного права.

Второй важный момент состоит в том, что соединенные глобальные управленческие связи в мире не являются иерархическими, каковыми они выступают внутри государства (хотя и там жесткая иерархия раз­мывается). В то же время они и не анархические, как допускает классиче-

Схема 4.Перераспределение управленческих функций от государства к другим актерам в XX в.

ская Вестфальская система ^,. Об этом пишут Дж. Розенау, Д.

Современная политика основана на выработке коллективных решений путем множества разнообразных согласований различного уровня. Для понимания единой системы глобального управления эвристическим может оказаться подход В. М. Сергеева, усматривающего в демократии и демо­кратическом управлении согласование интересов разных групп путем переговоров ^[470][471]. На глобальном уровне это могут быть многосторонние меж­государственные формы, которые предоставляют возможности, как пишет В. Б. Луков, для «коллективного управления взаимозависимостью». Это могут быть и общие встречи представителей государств и негосударственных актеров. Одним из примеров последнего может выступать Конференция по устойчивому развитию, проходившая в Йоханнесбурге в августе 2002 г. Она продемонстрировала идеи партнерского взаимодействия правительств, бизнеса и неправительственных организаций при решении глобальных проблем.

Правда, серьезной проблемой остается не только поиск решения, но и возможностей его выполнения. Другими словами, если координацию дей­ствий разных актеров удается как-то наладить, то исполнительные функции до сих пор плохо реализуются даже тогда, когда путем общих усилий согла­сие все же достигается. Один из примеров — осложнения, связанные с вы­полнением Киотского протокола.

Третья особенность: в глобальном управлении уже используются (и, ве­роятно, эта тенденция будет усиливаться) разные формы и методы. Предста­вители государств, неправительственных организаций, межправительствен­ных актеров, ТНК встречаются на общих форумах, где и принимают реше­

ния (в частности, на упомянутой Конференции в Йоханнесбурге). В других случаях актеры действуют параллельно, имея в виду общую цель, например урегулирование конфликтов. Тогда функции разделяются. Государства, меж­правительственные организации могут вводить миротворческие силы для разъединения противоборствующих сторон, налаживать контакты на уровне элит участников конфликта и пр. А неправительственные организации мо­гут работать на уровне населения, стремясь смягчить отрицательные стерео­типы в отношении неприятеля, доставлять гуманитарную помощь и т. п. ¹

Важным здесь является согласованность действий. Именно это часто не достигается по разным причинам, в том числе из-за весьма большого коли­чества вовлеченных в процесс актеров. Тем не менее, несмотря на все осло­жнения, сейчас все-таки довольно выразительно обнаруживаются такие па­раметры глобального управления:

• участие разных актеров;

• отсутствие иерархичности между ними;

• множественность форм и методов взаимодействия;

• использование переговоров для согласований.

Одним из ключевых остается вопрос о направлениях дальнейшего рас­пределения управленческих полномочий между актерами в общей полити­ческой структуре мира ^[472][473].

Первое направление — хаотичный, плохо управляемый процесс, с «перетягиванием каната» между разными государствами, а также другими участниками международных отношений, возможным применением силы и т. п. Он состоит в том, что государства ведут себя реактивно и стараются ограничивать негосударственных актеров в реализации управленческих функций, заставляя их действовать под своим жестким контролем. В прин­ципе, для этого у государства имеются довольно большие политические и правовые ресурсы, благодаря которым оно остается главным актером на ми­ровой арене. Немного хуже дела с финансовыми и экономическими ресур­сами, а также поддержкой на уровне общественного сознания ^[474].

В рамках этого, плохо регулируемого направления возможен вариант, когда государства без особого сопротивления будут передавать управленчес­кие функции другим актерам. В любом случае минусом при выборе данного направления является то, что система глобального управления слаживается в значительной мере стихийно. В крайнем случае такой подход может при­вести к неожиданному и поэтому мучительному распаду государственноцен­тристской системы мира. В каких конкретных формах такой распад может осуществляться, предусмотреть сложно. Очевидно только, что независимо от того, какими будут долгосрочные последствия такой резкой перестройки, сама она вызовет значительные социальные и психологические потрясения.

Второе направление состоит в том, что государства, используя имеющи­еся ресурсы, совместно с другими актерами «выстраивают» новую архитек­

туру мира. Это — направление кризисного управления и формирования но­вых структур, создания нового миропорядка с учетом новых реалий и инте­ресов разных участников — государств, межгосударственных организаций, неправительственных объединений, крупнейших финансовых и бизнес-ст- руктур и т. д.

Проблем здесь немало. Во-первых, сами государства должны действо­вать довольно скоординированно, что не просто, если принимать во внима­ние их разнообразие. Во-вторых, необходимы договоренности со многими, предельно «разношерстными», негосударственными актерами. Сложность и разнообразие интересов делают подобные договоренности маловероятными. В то же время известны примеры сложного согласования интересов: подоб­ные задачи стояли перед участниками переговоров по установлению Вест­фальского мира. Не менее сложные согласования, причем с учетом общест­венного мнения, позиций неправительственных организаций, бизнеса, вну­тригосударственных регионов, проводились на протяжении десятилетий в рамках Европейского Союза. Конечно, и в том и в другом случае согласова­ния ограничивались лишь одним регионом мира.

Говоря о согласованности интересов государств с негосударственными актерами, надо иметь в виду, что последние часто ведут себя довольно агрес­сивно и совсем необязательно ориентированы на сотрудничество с государ­ственными структурами. Кроме того, существует проблема, с какими имен­но неправительственными актерами сотрудничают эти государственные структуры. Так, за последнее время аналитики все чаше обращают внимание на опасность от возможного использования наркобизнесом и различными видами нелегальной коммерции государственных структур, в том числе дип­ломатических. Наконец, интересы государства относительно негосударст­венных актеров часто противоречивы. С одной стороны, государства заинте­ресованы в больших иностранных инвестициях, с другой — занимаются протекционизмом национального бизнеса *.

В связи с этим возникает вопрос, на который обращают внимание неко­торые авторы, в частности О. Н. Барабанов: является ли опасностью то, что будущее глобальное управление окажется авторитарным? ^[475][476]Основанием для таких опасений служит то, что ряд неправительственных организаций, транснациональные компании и многие государства построены далеко не на демократических принципах. Большинство исследователей все-таки дают отрицательный ответ на данный вопрос, аргументируя это тем, что возник­новение авторитарного глобального управления противоречило бы одной из ведущих тенденций развития современного мира — его демократизации, ко­торая обнаруживается в увеличении количества демократических государств в мире, в той возрастающей роли, которую играют неправительственные ор­ганизации, общественное мнение, и главное — в новом типе взаимодейст­вия, что формируется на мировой арене. И все же вопрос остается откры­тым.

В целом адаптация и ассимиляция государств к меняющейся действите­льности проходят сложно. С помощью разных методов государства сотруд­ничают с неправительственными актерами и одновременно стараются огра­ничить их стремления. Й. Фергюсон думает, что скорее всего перераспреде­ление управленческих функций будет проходить методом проб и ошибок с большой вероятностью неожиданных действий. Вопрос лишь в том, будут ли государства, прежде всего ведущие, стараться организовать этот процесс, постоянно направляя его в определенное русло. Некоторые исследователи и политики усматривают в «подталкивании» передовыми странами мирового развития в желательном для человечества как такового направлении один из возможных путей организации глобального управления. В этом отношении следует, скорее, говорить (по крайней мере на первом этапе) не о глобаль­ном управлении, а о глобальном регулировании, не забывая, что, участвуя в этом процессе, каждая страна стремится в первую очередь обеспечить собст­венные интересы и интересы своих политической и деловой элит.