Множественность участников на современной международной арене как фактор изменения политической структуры мира

В последней трети XX в. произошли кардинальные политические изме­нения на мировой арене. Бурное развитие экономики, в свою очередь, вов­лекло в международные экономические отношения все страны и регионы мира.

Структура современной системы международных отношений характери­зуется тем, что по окончанию холодной войны эпоха биполярного мира канула в Лету. Дискуссии развернулись вокруг двух основных точек зрения на новую систему международных отношений:

• мир стал монополярным;

• мир стал многополярным ^[438].

Вопрос «полярности» мировой системы в 1990-е гг. интенсивно обсуж­дался как политическими деятелями, так и исследователями. Кроме того, после краха биполярного мира наибольший интерес вызвала проблема стабильности международных отношений. Насколько она стабильная в сопоставлении с прежней? Какая структура является наиболее стабиль­ной? Какую систему или структуру следует строить или формировать в дальнейшем?

Во время войны в Персидском заливе тогдашний президент Соеди­ненных Штатов Дж. Буш-старший заявил, что в связи с распадом Советско­го Союза исчез один из «полюсов». Эта идея была подхвачена мировой об­щественностью. 3. Бжезинский отмечал, что вследствие краха противника Штаты стали единственным мировым государством ². Более того, констати­ровал он, даже если преимущество США начнет уменьшаться, маловероят­но, что любое государство сможет достичь мирового преобладания, которое ныне имеют США ³.

С одной стороны, эта точка зрения приобрела поддержку многих иссле­дователей и практиков, главным образом в США, с теми или другими нюан­сами, предостережениями и объяснениями. Начали говорить о формирова­нии Pax Americana — единственно полюсного мира во главе со США. По мнению С. Хантингтона, лидерство США оправданно тем, что эта страна является наиболее свободной и либеральной. Однополярность связывалась также с отсутствием серьезных угроз для США со стороны любого другого

государства ¹. Ряд авторов также подчеркивает ответственность США за то, что происходит в мире, учитывая их мощь и положение лидерства.

Тем не менее, во многих работах осуществлялись попытки показать, что однополярность мира совсем не означает непременно полюс в виде США. Он может быть намного более сложным. Например, некоторые исследо­ватели считают, что этот полюс складывался еще в период холодной вой­ны и представляет собою какие-то согласованные действия по управле­нию миром группой из семи ведущих государств (G-7). Концепция мно­гополярного мира становится довольно популярной в России в конце 90-х годов, когда стало очевидным формирование новых мировых цент­ров, или полюсов, в частности Китая и Западной Европы ^[439][440]. В академических кругах многих стран обсуждается вопрос и о возможных вариантах многопо­лярности.

Во времена расцета государственноцентристской модели мира экономи­ческий и военно-политический потенциалы государства, как известно, сов­падали, а в конце XX в. экономический фактор стал самостоятельным. Это сказалось, например, во время энергетического кризиса 70-х годов, когда страны Запада, обладавшие большими военно-политическими возможнос­тями, оказались вынужденными вести переговоры со странами ОПЕК. Не­случайно и сегодня даже исследователи, склонные мыслить в рамках госу­дарственноцентристской модели мира с ее возможными полюсами, отмеча­ют автономную роль экономического фактора, выделяя Японию как один из центров, несмотря на то, что эта страна не обладает мощным военно-поли­тическим потенциалом.

Будет ли экономический фактор определять могущество «полюсов» XXI в., сказать трудно. Возможно, возрастет значение других показателей, в частности, уровня человеческого развития и использования новых техноло­гий, а также образования, политической активности на мировой арене ^[441].

Безусловно, в ближайшей перспективе государства останутся наиболее весомыми субъектами мирового развития. Поэтому исследователи, придер­живающиеся неолиберальной традиции, говорят о нескольких уровнях по­лярности при рассмотрении междугосударственных отношений. Так, Дж. Най выделяет три таких уровня. Первый относится к силовой сфере, и здесь США доминируют. Второй — к экономической. На этом уровне суще­ствуют три основных центра: США, Западная Европа и Япония. Третий — уровень транснациональных отношений ^[442]. Другие авторы особое внимание уделяют этому последнему уровню, который бурно развивается и формирует «центры» в той или иной области (финансовой, научно-технической и т. п.) — транснациональные корпорации, финансовые институты, отдельные города (например Лондон) или регионы (в частности Южная Калифорния).

Принимая во внимание сложность и многоуровневость современного мира, наиболее корректным будет вести речь не о многополярности мира, где полюсами выступают государства, а о его полицентричности, где полюса являются качественно разными и находятся на разных уровнях. Американ­ский исследователь Дж. Розенау пишет, что политическая структура мира XXI в. будет напоминать, скорее всего, сеть по типу Интернета, с многочис­ленными узлами и сплетениями — государственными, межгосударственны­ми, негосударственными и смешанными. Это до сих пор очень неопреде­ленная структура, но уже сейчас, согласно Дж. Розенау, само понятие «международные отношения» теряет прежний смысл. Для описи нового фе­номена он предлагает использовать термин «постмеждународные отношения».

Существует много суждений относительно глобального политического перехода, или «транзита». Этот «глобальный транзит» описывается по-раз­ному: как эпоха неопределенности, переломности.

Это тот период, когда происходит действительно качественная транс­формация, изменяющая суть как внутриполитического, так и внешнеполи­тического устройства мира^[445]. Противоречие даного периода обнаруживается втом, что, с одной стороны, продолжают действовать старые закономернос­ти и нормы, а с другой — одновременно появляются новые. Мы наблюдаем изменения форм государственного суверенитета (потери одних и появление новых функций), роли неправительственных актеров, а также возрастающей взаимозависимости, которая позволяет государствам более активно реагиро­вать на события, происходящие в других странах, особенно, если они приво­дят к региональным или межрегиональным конфликтам.

Одновременно вмешательство во внутренние дела (в этом отношении примечательна последняя, 2003 г., война в Ираке, инициированная США) принуждает другие государства, в том числе те, относительно которых не было применено насилие, разнообразными способами стремиться к сохра­нению своего суверенитета (здесь показательным является смена курса Ли­вией в начале 2004 г.). Это может принимать разнообразнейшие, в том числе весьма опасные формы. Например, побудить неядерные государства (Север­ная Корея, предположительно Иран) к развитию программ по разработке и

производству собственного ядерного оружия. В более «дешевом» варианте они могут ориентироваться на использование химического оружия.

Согласно международному праву все государства обладают суверените­том и равны между собой.

Действительно, государства отличаются многочисленными параметра­ми, в том числе степенью политического влияния, военного могущества, экономического потенциала, территорией, численностью населения и др. Очевидно, многие из этих параметров взаимосвязаны. В период холодной войны распространенным было выделение сверхдержав (СССР, США), ве­сомых (Франция, Канада и др.) и малых (Чад, Фиджи и др.) государств. По­сле окончания холодной войны подобная классификация в значительной мере утратила смысл. Все более значительным становится экономический фактор. Благодаря ему значение промышленно развитых Южной Кореи или Сингапура в мире весьма велико, тогда как вес Аргентины или Ниге­рии явно не соответствует их территории, наличию ресурсов и численности населения.

Всемирный банк, Международный банк реконструкции и развития (англ.: World Bank; International Bank for Rekonstruction and Development, IBRD) выделяют три основных категории государств в зависимости от ВВП на душу населения в год:

• с низким уровнем прибылей (765 долл. США и ниже);

• средним (от 766 до 9 385 долл. США); эта группа разбивается часто на две подгруппы;

• высоким уровнем прибылей (выше 9 386 долл. США).

Приблизительно 40 % государств с населением более 55 % численности людей на Земле входят в первую категорию, а государства с высоким уров­нем прибылей составляют приблизительно 15 % ^{[446][447][448]}. Большинство стран с вы­соким уровнем прибылей является членами международной Организации экономического сотрудничества и развития — ОЭСР (англ.: Organisation for Economik Cooperation and Development — OECD), так называемого «клуба зажиточных».

Сегодня и государственноцентристская модель мира, и самое государст­во претерпевают серьезные изменения. Продолжается формирование новых государств. Многие исследователи обращают внимание на то, что современ­ные государства не могут достаточно эффективно действовать в сфере охра­ны окружающей среды, обеспечения экономического роста и в других обла­стях.

дарств. В связи с этим все чаще говорится о потере государством ряда своих полномочий, ограничении его суверенитета и даже об исчезновении госу­дарства в том виде, в котором мы привыкли его видеть ^l.

Впрочем, имеются и возражения относительно слабости и угрозы «исчезновения» государства. Оно сохраняется: существуют же государствен­ные границы; количество государств от десятилетия к десятилетию не умень­шается, а растет; расширяются их функции в экономической и социальной сферах; увеличиваются возможности влияния на своих граждан с помощью электронных средств; государства активно образовывают международные институты и режимы; наконец, нет такого актера, которому могут быть пе­реданы властные полномочия государства, и т. п.

И все же в современном мире государство вынуждено все больше огля­дываться, с одной стороны, на международные организации и институты (в результате происходит ограничение суверенитета «сверху»), с другой — на свои внутригосударственные регионы, которые активно выходят на между­народную арену, развивая торговые, культурные и прочие отношения (огра­ничение суверенитета «снизу»). Кроме того, государство вынуждено прини­мать во внимание и других участников международных политических про­цессов — ТНК, неправительственные организации и пр.^[449][450]

Вслед за эрозией государственного суверенитета оказываются размыты­ми нормы и принципы международного права — одного из компонентов, призванного стабилизировать мировое развитие. На практике эти нормы и принципы все более противоречат друг другу ^[451]. Например, права наций на самоопределение, с одной стороны, и сохранение целостности государства — с другой; принцип невмешательства во внутренние дела и предоставление гу­манитарной помощи; соблюдение прав человека и силовое вмешательство в конфликт с целью сохранения мира (Устав ООН, гл. VII), а также проблема характера этого вмешательства (наличие санкций ООН, возможность исполь­зования ВВС, ВМС, таких действий, как «вытеснение» вооруженных группи­ровок, «превентивная самозащита», обеспечение доставки гуманитарных гру­зов, «принуждение к миру» и т. n.). Один из ярчайших примеров этих и других противоречий — силовое вмешательство во внутренние конфликты в конце XX ст., прежде всего в Боснии и Косово, в Афганистане и Ираке.

Ослабление государственной идентичности сопровождается потерей самоидентификации. Возникшие в 1990-х годах конфликты приобрели название конфликтов идентичности. В наиболее ярком виде этот конф­ликт, в контексте которого основанием для идентификации является при­надлежность к той или другой цивилизации, описан в гипотетическом сценарии С. Хантингтона ^[452]. В будущем вовзможно постепенное распростра­

нение «общечеловеческой» самоидентификации. Однако сегодня такая кос­мополитическая идентичность, т. е. ощущение принадлежности к миру, до сих пор еще далека от преобладания.

Наибольший процент людей, которые ощущают себя «гражданами Зем­ли», по данным социологических опросов Л. Халмана и П. Эстера, в США составляет всего 15,4 % ¹.

Межправительственные организации (МПО) в современной полити­ческой системе мира также играют большую роль. Появившись в конце XIX в., в XX в. они достигли такого развития, что их начали часто назы­вать негосударственными образованиями. МПО создаются государствами на основании международных соглашений для реализации общих целей и действуют согласно уставным документам. Одновременно они являются источником развития международного права путем создания правовых норм и процедур взаимодействия на мировой арене. МПО предполагают институционализацию и создание механизмов реализации своих целей. Их членами являются государства, которые входят в них на добровольной основе ^[453][454].

Межправительственные организации играют важную роль на мировой арене. Их стремительное развитие во второй половине XX в. было обуслов­лено рядом причин. Основными можно считать следующие:

• вторая мировая война привела к осознанию угрозы конфликтов и нео­бходимости создания системы, которая содействовала бы их предотвраще­нию;

• мировое разделение труда, усиление и развитие контактов указывали на необходимость создания соответствующих межправительственных орга­низаций на глобальном и региональном уровнях;

• возникновение глобальных проблем (особенно экологических, охва­тывающих целые, как Сахель, регионы голода, и др.), которые не могли и не могут быть решены в пределах одной страны или групп стран, поставило во­прос о координации усилий международного сообщества;

• для ряда государств, особенно созданных в результате краха колони­альной системы, совместная деятельность в международных организациях позволила ставить и решать многие насущные вопросы, тем самым усиливая их влияние на ход мировых политических процессов.

В целом большинство МПО имеет специальные цели и ограниченное количество участников. По оценкам И. Кегли и Ю. Уитткопфа, численность таких организаций составляет 72 % от всех МПО^[455]. В табл. 3 приводится клас­сификация МПО в зависимости от целей и членства, а также примеры того и другого вида организаций.

Таблица 3.Классификация межправитель­ственных организаций

Сегодня международные ор­ганизации сталкиваются с тем, что возникшие и возникающие в мире МПО требуют перемен и в самих организациях. Некоторые исследователи в весьма острой форме ставят вопрос о том, на­сколько МПО, созданные в пери­од холодной войны и действующие на основании относящихся к тому деляют следующие аспекты.

периоду документов, могут адекватно реагировать на новые ситуации в мире ¹.

В дискуссиях о трансформации МПО в качестве существеннейших вы­

• Окончание холодной войны, изменения на мировой арене заставляют многие государства думать о необходимости реорганизации многих между­народных организаций. В частности, экономическое усиление таких стран, как Германия и Япония, побуждает их ставить вопрос о реформировании ООН со сменой своего в ней статуса. В то же время с избранием, например, Германии и Японии постоянными членами Совета безопасности возникает проблема, связанная с укреплением Европейского Союза на международной арене. При этом страны Африки и Латинской Америки, где проживает боль­шое количество населения, вообще не представлены в качестве постоянных членов Совета безопасности.

• Развитие МПО, как и любых других организаций, часто сопровождает­ся излишним кадровым разбуханием и бюрократизацией их аппарата. Они оказываются несостоятельными решать стоящие перед ними задачи. Как следствие, МПО малоэффективны.

• По мере увеличения количества МПО и развития каждой такой орга­низации все острее возникает проблема согласования деятельности огром­ного множества комитетов и комиссий, занятых фактически идентичными вопросами.

• Проблемы необходимости участия всех заинтересованных стран в ре­шении вопросов, над которыми работает международная организация, мо­жет быть проиллюстрированы на примере Лиги Наций. Вопрос не решается (или решается плохо), если те или иные государства не вступают в организа­цию или выходят (исключаются) из нее.

• Неоднородность потенциала членов международной организации, ко­гда одни государства владеют большими политическими или финансовыми возможностями, чем другие. Отчасти данная проблема решается созданием коалиций государств для согласования действий с целью укрепления своего влияния (о чем уже шла речь).

• Вопрос о выполнении решений МПО также решается неоднозначно, что вызывает дискуссии относительно эффективности МПО.

Неправительственные участники в современной политической системе мира, как актеры на мировой арене, являются особыми по отношению к МПО образованиями, с разными интересами, целями, иногда противоречи­выми и даже несовместимыми, разной направленностью, численностью и т. п. В связи с этим их классификация весьма затруднена.

Среди неправительственных актеров, наиболее влияющих на мировую политику, обычно называют:

• международные неправительственные организации;

• транснациональные корпорации;

• внутригосударственные регионы.

Международные неправительственные организации — МНПО (англ.: international nongovernmental organizations, INGO’s) — или просто неправитель­ственные организации —НПО (англ.: nongovernmental organizations, INGO’s) — весьма активны и влиятельны в современном мире. К ним относят организа­ции, которые не основаны на базе межправительственных соглашений и действуют не только в рамках одного государства (поэтому их иногда называ­ют транснациональными). Это могут быть профессиональные организации (например, Международная ассоциация политических наук, Международ­ная организация журналистов); спортивные (Международный Олимпийский комитет, Международная теннисная федерация); религиозные (Всемирный совет церквей); экологические (Гринпис); гуманитарные (Международный красный крест) и пр. Членами МНПО могут быть как национальные непра­вительственные организации или ассоциации, так и частные лица. Действу­ют эти организации на основании своих уставных документов, их деятель­ность не направлена на получение прибыли ^[456].

Характерными для МНПО конца XX — начала XXI в. являются:

• резкое увеличение их количества и численности людей, привлеченных к соответствующей деятельности;

• расширение географии деятельности;

• усиление политического влияния;

• расширение спектра вопросов, над которыми они работают.

Вместе с тем вследствие крайней их разновидности деятельность НПО имеет иногда весьма противоречивый характер. Они нередко конкурируют как между собой, так и с государственными структурами.

Другие значимые участники международного взаимодействия — транс­национальные корпорации (ТНК). ТНК представляют собой бизнес-струк- туры, деятельность которых в значительной мере распространяется на не­сколько стран. В отличие от международных организаций (правительствен­ных и неправительственных) ТНК работают с целью получения прибыли. При этом деятельность даже тех, которые обладают национальной специфи­кой, может противоречить национальным интересам.

Количественный рост транснациональных корпораций, как и упомяну­тых других подобных участников международного процесса, также прихо­дится на вторую половину XX в. и продолжает увеличиваться. По оценкам

ООН, в конце минувшего века было свыше 53 000 транснациональных кор­пораций. Около 90 % всех ТНК базируется в развитых странах северного по­лушария. Только на сотню передовых ТНК мира в середине 1990-х годов ра­ботало более 12 млн человек. Согласно данным американских исследовате­лей Дж. Т. Роурке и М. А. Бойера, одна из наибольших ТНК — «Дженерал Моторе» — в 1998 г. произвела продукции на 161,3 млрд долларов, что боль­ше валового национального продукта многих стран (для сравнения: ВНП Греции составил 137,4, Израиля — 96,7, Ирландии — 59,9, Словении — 19,5, Никарагуа — 9,3 млрд долларов) ^l. Рост ТНК стимулируется развитием транснациональных банков — ТНБ (англ.: transnational bank, TNB), которые осуществляют финансовые операции во всем мире.

В современном мире экономические, финансовые и прочие вопросы те­сно переплетаются с политическими. Как следствие, внутригосударствен­ные регионы все активнее действуют и в политическом плане на междунаро­дной арене, становясь самостоятельными актерами. Например, Шотландия заявила о своем стремлении войти в структуру ЕС ^[457][458]. Весьма автономно в пределах преимущественно протестантской Германии держится ее католи­ческая Бавария.

В последнее время обращается внимание и на то, что деятельность внут­ригосударственных регионов на мировой арене может привести к парадок­сальному, на первый взгляд, процессу — ослаблению демократии в стране. Дело в том, что регионы тех или других стран могут руководиться коррумпи­рованными, авторитарными администрациями. Тогда их «выход» из-под контроля центральной власти ведет к усилению отрицательных процессов на местном уровне. И все же самостоятельность регионов во многих случаях содействует их динамическому развитию за счет привлечения иностранных инвестиций, созданию рабочих мест и т. п. ^[459]

* * *

Вестфальская система мира исходила из того, что участниками между­народного взаимодействия являются только государства, выступающие са­мостоятельно или образовывающие коалиции для решения насущных задач. В конце XX в. становится очевидным, что на мировую арену выходят и дру­гие, весьма влиятельные актеры ^[460]. Это и государства, и межправительствен­ные и международные неправительственные организации, и транснацио­нальные корпорации, и внутригосударственные регионы. Они имеют весьма разнообразные цели, одни — положительные, направленные на поддержа­ние стабильного мирового развития; другие (например, террористические организации) усматривают свою задачу в дестабилизации существующего порядка. Некоторые актеры, такие как ТНК и ТНБ, ориентированы на при­

быль, причем нередко рассматривают свое существование на мировой арене как весьма краткосрочное. Все это слишком усложняет анализ участников взаимодействия на мировой арене и возможных последствий.

В каждой категории современных участников этого взаимодействия, учитывая государства, наблюдается резкий количественный рост. Формиро­вание новых участников и их диверсификация продолжаются. Так, факто­ром, влияющим на мировые политические процессы, является деятельность средств массовой информации (СМИ) в связи с их спецификой (влиянием на сознание людей, скоростью передачи информации по всему земному ша­ру и т. п.), поэтому СМИ нередко считают самостоятельными участниками мировых политических процессов.

На мировой арене появляются актеры, которые определяются немецким исследователем К. Зегберсом как гибридные образования. Они представля­ют собой соединение государственных и негосударственных структур. Эти образования действуют в разных областях, прежде всего в бизнесе, когда транснациональные компании имеют смешанный (государственный и част­ный) капитал. Гибридные образования существуют и в СМИ ^[461].

Сферы деятельности всех участников международного взаимодействия удивительным образом переплетаются. Парадоксально, но если раньше, на­пример, внутригосударственные регионы старались влиять лишь на внутри­политические процессы своей страны, а международные организации — на вопросы, ограничивавшиеся внешнеполитической сферой (что казалось ло­гичным), то сейчас МПО и институты все активнее вмешиваются в такие внутриполитические вопросы, как урегулирование внутригосударственных конфликтов (в частности НАТО, ОБСЕ, ООН), соблюдение прав человека, определение финансовой политики держав (МВФ) и т. п. А внутригосудар­ственные регионы стремятся к внешней сфере деятельности иногда наравне с государством, что нередко вызывет озабоченность и растерянность цент­ральной власти (Квебек в Канаде).

Изменение числа участников международного взаимодействия и харак­тера их связей приводит к многим последствиям. Первое и, наверное, самое главное сформулировали американские исследователи Р. Кохен и Дж. Най. Суть его в том, что раньше международная сфера ограничивалась межгосу­дарственными взаимодействиями. Сегодня же мир намного усложнился. И данное положение авторы довольно наглядно иллюстрируют графически (см. схемы 2 и 3). Если в эпоху классической, вестфальской модели мира чи­сленность участников международного взаимодействия и связей была дово­льно ограничена, то ныне взаимосвязи весьма сложны, а количество актеров стало огромным.

Изменения в количественных и качественных характеристиках связей участников международного взаимодействия имеют и другие следствия.

Во-первых, возникает острая проблема ответственности политической, правовой, экономической, моральной) международных актеров за их действия

Схема 2.Взаимодействие в классической государственно­центристской системе мира.

на мировой арене. Одни из них, действуя в свою пользу, иногда мало задумываются о возможных побочных последствиях (в частности экологи­ческих или социальных), особенно если изначально ставят перед собою краткосрочные цели, после чего сходят с международной арены. Так могут себя вести некоторые бизнес-структуры. В других случаях международные участники ставят перед собой даже деструктивные цели (например междуна­родные террористические организации). Некоторые исследователи, в част­ности И. И. Кузнецов, подчеркивают, что негосударственные актеры не всегда сознают ответственность в полной мере, выступая на мировой арене как участники с ограниченной ответственностью, и в этом смысле являются квазисубъектам и.

Во-вторых, сложность взаимосвязей участников мировых политиче­ских процессов, которые трудно проследить и просчитать, вызывает неоп­ределенность. В результате, как отмечал президент Чехии Вацлав Гавел, мы

Схема 3.Общественно-политическое взаимодействие в современном мире.

живем в мире, где все возможно и почти ничего не является конкретным. Эта неопределенность отражается на научных и политических прогнозах от­носительно будущего, на планировании, восприятии мира конкретным че­ловеком.

В-третьих, множественность участников обусловила и так называемый парадокс участия, сформулированный М. Николсоном. Его суть сводится к тому, что чем меньше участников на мировой арене и чем более они од­нородны, тем более предусмотримы их действия и последствия этих дей­ствий. Данный факт непосредственно отражается на многих аспектах ме­ждународной жизни, особенно на проблеме безопасности.

В-четвертых, сложность, запутанность, отсутствие согласованности и подчиненности действий даже у одного актера-государства является еще од­ним феноменом современного мира. Можно привести примеры, когда пра­вительства не контролировали свои вооруженные подразделения. Известны, например, заявления руководства Сербии по поводу того, что сербские от­ряды, осаждавшие Сараево, находятся вне его контроля. Аналогичная ситуа­ция наблюдалась и в других случаях.

«Возрастающая множественность», по определению Дж. Грума, участ­ников мирового взаимодействия, их пестрота, разнородность и разнообра­зие остается фактом, с которым соглашаются большинство аналитиков. Из­менения в количественном, а главное — в качественном составе участников современных мировых политических процессов определяют фундаменталь­ные изменения в мировой политической структуре.