Система государственного управления в русском централизованном государстве
I. Приказы имели определенные штаты, специальные помещения (приказные избы), делопроизводство, архивы. Для дьяков и других приказных деятелей служба в приказах была основным занятием, за которое они получали жалованье из казны.
Это ставило их в тесную связь и зависимость от великокняжеской власти, делало их ее верной опорой. Верхушка приказной бюрократии получала земельные пожалования и включалась в состав господствующего класса феодалов. Однако и представители боярских и особенно дворянских кругов старались занять ключевые посты в новых учреждениях. Между приказной бюрократией и дворянством также устанавливалась теснейшая связь, что способствовало укреплению позиций правящего класса, его политического господства. Специальный чиновничий аппарат разрастался, приобретая все большее значение (о чем свидетельствовал, например, тот факт, что уже в начале XVI в. дьяки стали участвовать в заседаниях Боярской думы).В начале XVI в. функционировало около 10 приказов. Одними из первых сложились приказы Большого дворца и Казенный (ведавший казной), возникшие в связи с реорганизацией дворцового управления. Позднее появились Разрядный приказ (в котором сосредоточивалось управление военной службой), Посольский приказ (делопроизводство по внешнеполитическим делам, дипломатическая служба, пограничные дела, пропуск через границу послов и гонцов и т. д.), Разбойный приказ (карательный орган, тесно связанный с местными губными избами), его образование обусловлено обострением классовых противоречий и необходимостью государственными средствами вести борьбу с беглыми крестьянами; Ямской приказ (почтовая служба и иные средства сообщения) и др.
В первый период после создания приказов дворцово-вотчинное управление оставалось, позднее система приказов охватила все отрасли государственного управления и окончательно вытеснила прежнюю систему, сохранив, однако, некоторые ее пережитки.
Местное управление до конца XV в. составляла та же система кормления, которая существовала в период Древнерусского (Киевского) государства. На местах (за исключением дворцовых земель) в уезды, волости, губы (четкого административного деления еще не сложилось) посыпались наместники и волостели великого кня
зя (сначала только в Московское княжество, а по мере ликвидации раздробленности — и в присоединенные к нему земли). Власть их существенно ограничивалась иммунитетными правами крупной феодальной знати (светской и духовной).
Компетенция наместников и волостелей четко не определялась (обычно формула наместничьей грамоты, выдаваемой князем, гласила: «и вы, все люди тое волости, чтите его и слушайте, а он вас ведает и судит, и ходит у вас во всем потому, как было преж сего»). Они ведали административными, финансовыми, полицейскими и судебными делами, за что получали «корм» с населения. Кормленщики назначались на короткий срок (от года до трех лет) и стремились обогатиться за это время, мало думая о государственных и общих интересах. Как говорилось в одном из документов, «и себе от службы для покоя и прокормления».
С централизацией Русского государства положение кормленщиков существенно изменилось. Во-первых, их права стали увеличиваться: им было подсудно теперь все население (включая людей бояр, княжат, монастырей) за наиболее тяжкие преступления (душегубство, разбой, татьба), они собирали подати в пользу великокняжеской (государственной) казны с податного населения. Во-вторых, великокняжеская власть пыталась реорганизовать систему кормления и другим путем, регламентировав порядок управления в специальных грамотах, более четко определив права и обязанности кормленщиков, размер «корма» (в специальных «доходных списках»), введя, кроме них, специальных должностных лиц (например, для сбора таможенных и иных пошлин), установив за ними контроль (в первой половине XVI в. в Москве появились «кормленные дьяки» — чиновники, контролировавшие деятельность кормленщиков).
Но все эти реформы не давали больших результатов. Система кормления не могла ни обеспечить управления всей территорией государства, ни защитить интересы господствующего класса (особенно мелких и средних феодалов) в условиях обострения классовой борьбы.В конце XV в. власть кормленщиков была ограничена выборной администрацией (прежде всего из дворян, но в некоторой мере и из состоятельных торговцев); появились «лутчие» люди, старосты, дворские приказчики, без которых, как уже прямо сказано в ст. 38 Судебника 1497 г., «наместником и волостелем не судити».
В начале XVI в. стали появляться выборные дворянские и земские (верхушки посада) органы — губные и земские избы. Им поручались
полицейско-судебные функции (борьба с «разбойниками», «лихими» людьми, беглыми крестьянами) и финансовая служба, которая возлагалась главным образом на земские избы.
Источник: История государства и права : учебник / под ред. Ю. П. Титова. М. : Проспект, 2001. С. 71-72.
II. С развитием системы губных учреждений в каждом уезде были сформированы губные округа. Губными округами сначала были города и волости, но позже в уезде устанавливалось одно губное ведомство.
Губные власти были сословными органами самоуправления. Учреждения местного самоуправления назывались «губными избами», в состав которых входили:
- губной староста (он избирался из бояр или детей боярских на общем съезде уезда);
- старосты, десятские, лучшие люди — целовальники (они находились при губном старосте и осуществляли текущие полномочия; они избирались сотскими на съезде уезда);
- дьяк находился при старостах, десятских и лучших людях, избирался всеми присутствующими на уездном съезде.
Компетенция губных изб:
- управление губным округом;
- суд над разбойниками, убийцами, поджигателями;
- финансово-административные вопросы округа;
- управление войсками (при отсутствии воевод).
Иногда губные вопросы решались на съездах представителей всех классов уезда, которые были вправе решать вопросы избрания губных властей.
Источник: Моисеев В. В. История государственного управления России : учеб. пособие. М. : КНОРУС, 2010. С. 57.