Административные реформы Екатерины II
В отличие от своих предшественников, Екатерина Великая взошла на престол, имея вполне определенную политическую программу, основанную на идеях передовых европейских мыслителей этого времени.
По своей сути эти идеи — философия Просвещения — в той части, которая касалась представлений о государстве, были развитием тех идей регулярного государства, которыми руководствовался еще Петр I. Однако принципиально новым в них было признание прав отдельной человеческой личности и, соответственно, попытка создания такого государственного устройства, которое обеспечивало бы соблюдение этих прав и условий развития каждого человека. Важное место в политической доктрине Просвещения занимало учение о разделении властей и представление о трех формах государственного устройства — монархии, деспотии и республике. Согласно этой доктрине, долг просвещенного монарха — а именно эту роль желала играть Екатерина II,— состоял в создании справедливых законов, обеспечивающих процветание нации, и в просвещении народа. Впрочем, Екатерина, хорошо знавшая особенности России, брала из учения просветителей лишь то, что, по ее мнению, было пригодно для российских условий.Императрица была убеждена, что единственной формой политической власти, пригодной для столь огромного государства, как Россия, является самодержавие, под которым она понимала не что иное, как монархию, не ограниченную ничем, кроме закона. Основной
целью политики Екатерины стало создание «фундаментальных», то есть основополагающих законов, которые в совокупности должны были составить нечто вроде конституции страны. Посредством этих законов в первую очередь надлежало сформировать полноценные сословия, чьи права, обязанности и привилегии были бы четко определены законодательно. Через наделение каждого человека набором прав, полагающихся ему как члену определенного сословия, можно было, считала императрица, добиться создания гармоничного общества, в котором все будут подчинены одним и тем же законам и в котором воплотится идеал просветителей.
Вместе с тем Екатерина имела и вполне ясные представления о том, каким должно быть административное управление страной на всех его уровнях. Одним из важнейших принципов, неуклонно проводимых ею в жизнь в течение всего царствования, стал принцип единообразия в системе управления на всей территории империи. Уже в 1764 году в секретной инструкции новому генерал-прокурору сената Екатерина ставила задачу постепенной ликвидации отличий в управлении Украиной, Прибалтикой и Смоленской провинцией, «чтоб они обрусели и перестали бы глядеть, как волки к лесу». В этом же документе сенат был подвергнут критике за то, что в прошлом часто брал на себя несвойственные ему функции, а учреждения низшего звена управления — за отсутствие инициативы, отчего «интерес государственный страждет».
В целом уже в первых преобразованиях Екатерины в административной сфере историки усматривают тенденцию к переносу центра тяжести во всей системе управления с центра на периферии. За этой тенденцией стояло стремление разгрузить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности, что отвечало и просветительской теории, которой руководствовалась Екатерина. В соответствии с этой теорией осуществлялась политика и в экономической сфере. В 1775 году было объявлено, что каждый гражданин страны (кроме крепостных крестьян) имеет право свободного заведения промышленных предприятий без специального разрешения от государственных властей. Реализация принципа свободы предпринимательства выразилась в постепенном самоустранении государства от регулирования экономики, а в практическом плане — в ликвидации в 1780-е годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на места.
Реформа 1775 года была не только административной, но и судебной. Новые суды разных инстанций, в соответствии с идеей разделения властей, создавались как самостоятельные учреждения, отделенные от административной власти. Также было разделено уголовное и гражданское судопроизводство, хотя сам суд оставался сословным с различными судебными органами для дворян и крестьян.
Вместе с тем создавался и особый совестный суд — всесословный орган, сочетавший в себе функции суда по малозначительным гражданским делам, третейского суда и прокуратуры. Новая судебная система не была полностью независимой от исполнительной власти, да и не могла быть таковой в силу ничтожно малого числа профессиональных юристов, хотя к этому времени их подготовка уже велась в Московском университете. Однако само по себе выделение судебных органов, создание системы разноуровневых судебных органов было серьезным шагом вперед.В «Учреждениях» 1775 года наиболее ярко проявился проповедовавшийся Екатериной принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось одновременно и прямым развитием положений губернской реформы Петра I. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, и такой принцип ее политического устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX веке. Несомненно, этот принцип придавал устойчивость всему политическому строю страны и способствовал длительному сохранению России как имперского государства. Но он же постоянно нес в себе потенциальную угрозу взрыва и обострения взаимоотношений как между отдельными территориями, так и между населявшими страну народами.
Устойчивость политического режима в екатерининское время обеспечивалась и перераспределением власти между центром и регионами, при том что существо централизма оставалось неизменным. Обеспечение стабильности достигалось, в частности, тем, что часть должностей в местном управлении замещалась выборными представителями местных дворян, которые после освобождения их в 1762 году от обязательной службы все больше селились в провинциальных городах и сельской местности. Таким образом удовлетворялись интересы местных политических элит, которые одновременно интегрировались во властные структуры и у которых создавалось ощущение участия в процессе управления. Вместе с тем самостоя
тельность элит, даже после создания органов сословного самоуправления — уездных и губернских дворянских собраний, оставалась крайне ограниченной, а уровень зависимости от центральной власти — весьма высоким.
По сути, дворянская сословная организация становилась частью государственного аппарата, ибо все дворянские должности, включая предводителя дворянства, по «Учреждениям» получали классный чин, которому в соответствии с Табелью о рангах имелся эквивалент в гражданской и военной службе. В итоге реальная независимость местных органов власти была в значительной мере мнимой, а выбранные на те или иные должности дворяне становились попросту правительственными чиновниками, проводившими на местах политику центра.Одним из важных последствий реформы 1775 года было значительное увеличение армии чиновничества. Так, к концу царствования Екатерины (1796 г.) общая численность местного аппарата по сравнению с 1773 годом возросла более чем в два раза. Соответственно возросли и расходы на его содержание. Однако это явление отражало и общую тенденцию роста бюрократии и ее значения в жизни страны, начало которому было положено петровскими реформами.
Реализация реформы 1775 года была рассчитана на продолжительный срок, причем особое внимание было обращено на подбор кадров в новых учреждениях. По мнению Екатерины, положенные в основу этой реформы принципы являлись основообразующими для всей системы административного управления, и она пристально следила, чтобы они не нарушались.
В целом екатерининская реформа центрального управления была по сути контрреформой по отношению к коллежской реформе Петра I, однако она не означала возврата к чему-либо близкому к допетровской системе управления. Речь шла именно о перераспределении полномочий между органами власти в центре и на местах и изъятии определенной части занятий населения из сферы государственного контроля. В этом было и проявление в целом либеральной по своей направленности политики Екатерины. Вместе с тем и в сохранившихся коллегиях, как отмечают исследователи, принципы коллегиальности постепенно эволюционировали в сторону единоначалия, поскольку на практике коллегиальность замедляла процесс управления, а низкий профессиональный уровень членов коллегий зачастую вел к профанации самого этого принципа.
И все же осуществленная Екатериной Великой реформа не означала принципиальных изменений в существеи характере политической власти, но лишь в методах и способах ее реализации, то есть, по сути, во внешних формах.
В последние годы жизни Екатерина II продолжала свою законотворческую работу и трудилась над обширным проектом Свода государственных установлений. В нем, в частности, предполагалось дать определение характеру и полномочиям императорской власти. Согласно проекту, лишь император должен был обладать законодательной властью, правом объявлять войну и заключать мир, жаловать чины, титулы и имения, а также правом помилования. На первый взгляд, устанавливаемая проектом власть императора была неограниченной и неподотчетной («Императорская власть... никому на свете о своих делах ответу дать не должна»), однако сам факт определения характера и прерогатив этой власти в законе по существу означал ее ограничение: власть казнить и миловать дана императору не от Бога, а утверждена законом и основана на определенных принципах, в рамках которых он и может творить свою волю. При этом проект предусматривал, что вновь вступающий на престол государь должен приносить специальную присягу править по закону. Государь, нарушающий закон, по мысли Екатерины, превращается в деспота и сам оказывается вне права, вне закона и, соответственно, может быть по решению сената лишен власти.
В целом ее реформы, в том числе в административной сфере, были попыткой реализации в России либеральной модели развития, объективно направленной на формирование гражданского общества и правового государства, как они понимались в XVIII веке. Однако в конкретных исторических условиях этого времени подобная попытка носила утопический характер, и прежде всего из-за сохранения крепостного права. Крепостничество, таким образом, устанавливало своего рода ограничительные пределы, в которых только и возможно было осуществлять преобразования. Действуя в этих пределах, Екатерина добилась максимально возможного, и с этой точки зрения, по мнению большинства историков, была одним из наиболее успешных реформаторов в русской истории. Ее реформы подготовили трансформацию русского государства и общества в первой четверти XIX века и стали необходимым условием для реформ 1860-х годов.
Источник: Административно-территориальное устройство России. История и современность. М. : ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 84-94.